淺談非法質疑投訴的甄別與處理（下）
2025年06月24日 09:41 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 沈德能
如果非法投訴進入合法的投訴處理環節，甚至最后得逞，那么會變相鼓勵更多供應商進行惡意投訴。因此，依法甄別和排除非法投訴，是正常處理供應商投訴的基本前提，也是打擊和預防惡意投訴的重要環節。
供應商依據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十五條規定，向財政部門提起的投訴屬于行政裁決類投訴。此類投訴是因供應商維權救濟需要，為了解決與采購人的政府采購爭議而提起的投訴，與通常所稱的舉報違法違規行為的“投訴”是不同的。對舉報違法違規行為的“投訴”，財政部門采用監督檢查程序處理；對解決爭議的維權救濟投訴，財政部門采用行政裁決（投訴處理）程序處理。本文所探討的是后一類投訴，前一類“投訴”不在本文討論范圍。
甄別非法投訴的法律法規規章依據
《政府采購法》第五十五條規定，“質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，可以在答復期滿后十五個工作日內向同級政府采購監督管理部門投訴。”
《中華人民共和國政府采購法實施條例》第五十五條明確，“供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍。”
《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第九條規定，“以聯合體形式參加政府采購活動的，其投訴應當由組成聯合體的所有供應商共同提出。”第十九條提出，“投訴人應當根據本辦法第七條第二款規定的信息內容，并按照其規定的方式提起投訴。投訴人提起投訴應當符合下列條件：（一）提起投訴前已依法進行質疑；（二）投訴書內容符合本辦法的規定；（三）在投訴有效期限內提起投訴；（四）同一投訴事項未經財政部門投訴處理；（五）財政部規定的其他條件。”第二十條規定，“供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外。”
非法投訴的類型
一是因非法質疑引起的投訴。在前文中，筆者詳細討論了非法質疑的表現形式。對于符合該文所述的非法質疑情形，采購人對該非法質疑答復后，供應商對答復不滿意而提起的投訴，則是非法投訴。或者采購人對該非法質疑不答復、不告知，供應商在超過法定質疑答復期限后提起的投訴，也是非法投訴。比如，在前文所述案例中，省財政廳認定某建筑公司對福利彩票印刷項目中標結果不是依法提出質疑而是非法質疑。換言之，因對非法質疑答復不滿意而提起的投訴是非法投訴。
二是聯合體中單個供應商提起的投訴。投訴人某科技公司因對代理機構就采購項目作出的質疑答復不滿意，便向財政部門提起投訴。投訴書所列的相關供應商為某科技股份有限公司、某科技發展有限公司聯合體。實踐中，采購人允許供應商組成聯合體參加采購活動，基本上出于采購項目的客觀需要。換言之，聯合體作為一個隱性資格條件出現，供應商不組成聯合體就滿足不了采購項目的資格條件或者某些實質性要求。根據94號令第九條規定，“以聯合體形式參加政府采購活動的，其投訴應當由組成聯合體的所有供應商共同提出。”因此，在這一案例中，投訴人應當是聯合體而非單一供應商。
三是向同級財政部門之外的其他部門提起的投訴。94號令第十九條第一款規定，“投訴人應當根據本辦法第七條第二款規定的信息內容，并按照其規定的方式提起投訴。”換言之，投訴人依法應當向同級財政部門公開的投訴途徑、地址等提起投訴，而不應向上級財政部門或者同級政府的其他部門如公管辦或者紀檢監察機關等提起投訴。
四是超出質疑事項和答復內容的投訴。有些投訴人不區分行政裁決類投訴和舉報違法行為類投訴，認為只要對采購人的質疑答復不滿意都可以提起投訴。比如，當發現采購人在處理質疑過程和答復質疑時不合規、不盡責，便就此提起投訴。實際上，這種投訴也是非法投訴。
五是投訴請求與投訴事項無關的投訴。供應商在維權救濟的投訴中應當有具體明確的投訴請求，且投訴請求應當與投訴事項有關，才能維護自己的合法權益，財政部門才能有針對性地解決投訴人的實際問題。如果投訴請求超出了投訴事項的范圍，那么財政部門可能無權處理或者不能在投訴處理程序中處理。比如，投訴請求對采購人員或者代理機構人員進行處理、將違法行為移交相關部門處理等，都不是與維權救濟有關的投訴請求。
六是超過投訴有效期的投訴。《政府采購法》第五十五條規定的供應商提起投訴的法定期限是質疑答復期滿后15個工作日內。需要提醒的是，供應商在質疑答復期滿后幾天才收到質疑答復的，或者在答復期滿前幾天就收到質疑答復的，計算投訴有效期時均是以“答復期滿后15個工作日內”計算，而不是以供應商“收到答復后15個工作日內”計算。同時需要注意，“答復期滿后”是指，期滿的第二個工作日起算，期滿當天不計入。
七是重復投訴。同一投訴事項經財政部門投訴處理過的，不能再就此進一步投訴，形成重復投訴。如果對財政部門的投訴處理決定不服，依法應當申請行政復議或者提起行政訴訟救濟。有些投訴人對投訴處理決定的某些內容不服，但又不想通過行政復議或者訴訟解決，認為還有道理可講或者財政部門還可以糾錯來改變已經作出的處理決定，故進一步深入投訴。在筆者看來，這樣的投訴是重復投訴，也是不合法的投訴。
對非法投訴的處理方法
對前述非法投訴，財政部門在受理審查環節應當依法區別處理。
一是因非法質疑導致的非法投訴、超過投訴有效期的投訴和重復投訴。對于此三種情形的非法投訴，財政部門依據94號令第十九條第二款第（一）（三）（四）項和第二十一條第一款第（二）項，應當在3個工作日內書面告知投訴人投訴不符合本辦法第十九條規定條件的，不予受理，并說明理由。
實踐中，有些財政部門在投訴審查受理環節疏于對“提起投訴前已依法進行質疑”的條件進行實質審查，沒有發現供應商的質疑是非法質疑，導致這些不符合受理條件的非法投訴被受理進入到了投訴處理程序，甚至到作出投訴處理決定時仍然沒有發現。
據筆者觀察，提起投訴前未依法進行質疑而提起的非法投訴，是導致所謂惡意投訴多發的主要原因，且在惡意投訴中占比較大。因此，為打擊和預防惡意投訴，財政部門必須在受理審查投訴環節加強審查、深入審查，看供應商提起投訴前是否已經依法進行質疑（即調查其質疑是否合法）。切忌僅進行形式審查，即只看表面上有供應商的質疑函和采購人的質疑答復函，就以為符合受理條件，而不去進一步深究供應商的質疑是否依法提出，是否為非法質疑。筆者認為，財政部門一旦受理了非法投訴，就為惡意投訴供應商開辟了與采購人或者其他供應商惡意勾兌、威脅進行利益交換的通道，同時也變相增加了財政部門的工作量，浪費投訴處理資源。
二是向同級財政部門之外的其他部門提起的投訴、超出質疑事項和答復內容的投訴、投訴請求與投訴事項無關的投訴和聯合體中單個供應商提起的投訴。對于此四種情形的非法投訴，財政部門應當依據94號令第二十一條第一款第（一）項，在收到投訴書5個工作日內一次性書面通知投訴人修改補正投訴書。在一般情況下，要求投訴人在3個工作日內修改補正投訴書，未按照補正期限進行修改補正或者修改補正后仍不符合規定的，則書面告知投訴人不予受理，并說明理由。
政府采購已經走過了20多年的時間，參與政府采購的供應商已經熟悉了其中的維權救濟途徑、技巧和采購各方的心理心態。隨之而來的就是有些不良供應商非法利用法律規定的救濟方法進行惡意質疑投訴，從中進行勾兌獲取不當利益。面對日益猖獗的惡意質疑投訴，采購人、采購代理機構和財政部門必須提高自己的業務能力和水平，依法準確甄別和處理非法質疑投訴，將非法質疑投訴排除在正常的質疑答復和投訴處理程序之外。可以說，不給不良供應商留下惡意質疑投訴的大門，就能解決大部分惡意質疑投訴的問題。
此外，相關部門還應細化94號令關于質疑答復的規定，明確采購人在收到供應商的質疑函后，應當對供應商的質疑是否符合法律法規的規定進行嚴格審查，指導采購人如何審查非法質疑，盡可能列舉已經存在的非法質疑情形。當采購人認為供應商的質疑為非法質疑并不予答復，供應商投訴到財政部門后，財政部門應當依法支持采購人對非法質疑的處理，依法不予受理投訴人的相關投訴，以此遏制惡意質疑投訴的上升勢頭。
（作者系廣西廣天一律師事務所律師）
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