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中小企業(yè)扶持政策中的“合同分包”應(yīng)如何“分”

2025年06月24日 09:39 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】

  ■ 羅偉秀
在某貨物類采購(gòu)項(xiàng)目中，招標(biāo)文件資格要求“本項(xiàng)目采用合同分包形式預(yù)留采購(gòu)項(xiàng)目的30%專門(mén)面向中小企業(yè)采購(gòu)”。在中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，A供應(yīng)商認(rèn)為其資格審查不通過(guò)的結(jié)論有誤，提出書(shū)面質(zhì)疑。一是認(rèn)為其在資格性投標(biāo)文件中提供了《關(guān)于中小企業(yè)資格要求的說(shuō)明》，說(shuō)明了“我公司自身屬于中小企業(yè)，故無(wú)需再進(jìn)行分包”；二是認(rèn)為招標(biāo)文件提供的《中小企業(yè)聲明函》格式中載明“本公司……提供的貨物‘全部’由符合政策要求的中小企業(yè)制造”，但其所投貨物并非全部由中小企業(yè)制造，故無(wú)法提供該《中小企業(yè)聲明函》。
問(wèn)題分析
——什么情形下可以“不分包”？在實(shí)務(wù)操作中，需要分包的具體情形繁雜多樣，難以做到全面詳盡地逐一羅列。筆者采用反向排除法，著重闡述在哪些情況下可以不分包。
《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕46號(hào)，下稱46號(hào)文）第四條第二款規(guī)定，在政府采購(gòu)貨物項(xiàng)目中，供應(yīng)商若同時(shí)提供大企業(yè)和中小企業(yè)制造的貨物，則無(wú)法享受中小企業(yè)扶持政策。由此可知，若供應(yīng)商不向中小企業(yè)進(jìn)行分包的，則應(yīng)當(dāng)全部提供由中小企業(yè)制造的貨物，否則不能享受中小企業(yè)扶持政策。
在實(shí)務(wù)中，經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，廣東省、上海市、寧夏回族自治區(qū)、江蘇省蘇州市等地發(fā)布了政府采購(gòu)中小企業(yè)扶持政策實(shí)施細(xì)則，對(duì)如何執(zhí)行中小企業(yè)合同分包政策做出具體明確的規(guī)定。例如，《廣東省政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展實(shí)施細(xì)則（試行）》第十一條第二款明確規(guī)定，若供應(yīng)商提供的所有貨物均由中小企業(yè)制造的，可以不再進(jìn)行分包。
根據(jù)46號(hào)文第四條并結(jié)合各地的細(xì)則規(guī)定，筆者認(rèn)為，在通過(guò)合同分包形式預(yù)留份額面向中小企業(yè)采購(gòu)的貨物采購(gòu)項(xiàng)目中，只有供應(yīng)商提供的所有貨物均由中小企業(yè)制造的，才可以不再向其他中小企業(yè)進(jìn)行分包。
——若投標(biāo)人自身為中小企業(yè)，可以不分包嗎？根據(jù)46號(hào)文第四條第一款規(guī)定，在貨物采購(gòu)項(xiàng)目中，享受中小企業(yè)扶持政策的判斷標(biāo)準(zhǔn)為“貨物由中小企業(yè)制造”，未對(duì)投標(biāo)人做出要求。據(jù)此，投標(biāo)人自身是否屬于中小企業(yè)，與是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分包并無(wú)必然聯(lián)系。如前文所述，只有供應(yīng)商提供的所有貨物均由中小企業(yè)制造的，才可以不進(jìn)行分包。因此，只有在投標(biāo)人自身為中小企業(yè)，并且所有貨物均由投標(biāo)人自己生產(chǎn)的情況下，才可以不進(jìn)行分包。
在本案例中，A供應(yīng)商就對(duì)中小企業(yè)合同分包政策產(chǎn)生了理解和執(zhí)行上的偏差，導(dǎo)致被廢標(biāo)。具體而言，雖然A供應(yīng)商自身屬于中小企業(yè)，但其提供的貨物并非全部由自己生產(chǎn)，亦未向其他中小企業(yè)進(jìn)行合同分包。因此，A供應(yīng)商不符合招標(biāo)文件中“本項(xiàng)目采用合同分包形式預(yù)留采購(gòu)項(xiàng)目的30%專門(mén)面向中小企業(yè)采購(gòu)”的資格要求，其資格審查不通過(guò)的結(jié)論無(wú)誤。
——“部分比例”分包與《中小企業(yè)聲明函》中的“全部”是否矛盾？根據(jù)46號(hào)文第十一條的相關(guān)規(guī)定，是否享受中小企業(yè)扶持政策，以供應(yīng)商在投標(biāo)文件中出具的《中小企業(yè)聲明函》為準(zhǔn)。該文后附的《中小企業(yè)聲明函（貨物）》范本中載明：“本公司（聯(lián)合體）……提供的貨物全部由符合政策要求的中小企業(yè)制造。”那么，在允許分包的貨物采購(gòu)項(xiàng)目中，此處的“全部”是否指采購(gòu)的全部貨物呢？
根據(jù)46號(hào)文第八條的規(guī)定，預(yù)留份額的實(shí)施措施中包括聯(lián)合體、合同分包，這兩種方式就是政策本身所允許的“非全部”給中小企業(yè)的情形。財(cái)政部在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上的咨詢回復(fù)亦載明：“（在分包的情形中）《中小企業(yè)聲明函》中‘全部’是指分包部分全部由中小企業(yè)制造。”
在本案例中，《中小企業(yè)聲明函》格式中的“全部”分為以下兩種情形理解：一是在分包的情況下，“全部”應(yīng)理解為合同分包部分的貨物全部由中小企業(yè)制造；二是在不分包的情況下，“全部”應(yīng)理解為投標(biāo)人提供的所有貨物均由中小企業(yè)制造。
延伸思考
在此案例中，若投標(biāo)人自身為中小企業(yè)，是否可以提供自身制造的10%貨物，同時(shí)將20%貨物分包給中小企業(yè)？
筆者認(rèn)為不可以。一方面，從合法性來(lái)看，投標(biāo)人未按招標(biāo)文件要求的30%比例，并且通過(guò)分包形式足額分包給中小企業(yè)，屬于46號(hào)文第四條第二款規(guī)定的“在貨物采購(gòu)項(xiàng)目中，供應(yīng)商提供的貨物既有中小企業(yè)制造貨物，也有大型企業(yè)制造貨物的，不享受本辦法規(guī)定的中小企業(yè)扶持政策”情形，不能享受中小企業(yè)扶持政策。
另一方面，從合理性來(lái)看，投標(biāo)人提供自身制造的10%貨物，不能算作“分包”，不符合合同分包的要求。首先，從通俗語(yǔ)義來(lái)講，“分包”意味著將自己承包的部分內(nèi)容分給其他主體完成，“自己分包給自己”顯然與分包定義背道而馳，本質(zhì)上等同于“未分包”。另一方面，此做法不符合中小企業(yè)扶持政策的立法目的。中小企業(yè)扶持政策是為了在政府采購(gòu)中，對(duì)中小企業(yè)給與一定政策傾斜，以充分促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。46號(hào)文第十四條明確規(guī)定：“要求以聯(lián)合體形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)或者合同分包的，應(yīng)當(dāng)將聯(lián)合協(xié)議或者分包意向協(xié)議作為采購(gòu)合同的組成部分。”據(jù)此，分包意向協(xié)議中的中小企業(yè)已經(jīng)間接成為了政府采購(gòu)合同的當(dāng)事人，能直接享受相應(yīng)權(quán)益。通過(guò)合同分包，可以使中小企業(yè)享受的份額落到實(shí)處，有效避免投標(biāo)人獨(dú)自包攬全部利益，確保政策紅利精準(zhǔn)惠及中小企業(yè)。
綜上所述，投標(biāo)人只能選擇按招標(biāo)文件規(guī)定比例“足額分包”或者“全部不分包”，而不能進(jìn)行上述不足額的“半分包”形式，否則可能存在因不符合中小企業(yè)扶持政策要求，而被廢標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。
意見(jiàn)建議
政府采購(gòu)中小企業(yè)扶持政策，是國(guó)家借助政府采購(gòu)政策功能推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。為確保該政策全面落地，各相關(guān)主體應(yīng)精準(zhǔn)把握中小企業(yè)分包規(guī)則，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策要求。對(duì)此，筆者提出以下建議，以供參考：
一是建議廣泛深入調(diào)研收集采購(gòu)實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題，完善相關(guān)法律法規(guī)。二是建議采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)文件中準(zhǔn)確、詳細(xì)規(guī)定分包的具體資格要求。例如，可以將本案例中的“落實(shí)政府采購(gòu)政策需滿足的資格要求”表述為：“本項(xiàng)目采用合同分包形式預(yù)留采購(gòu)項(xiàng)目的30%專門(mén)面向中小企業(yè)采購(gòu)。投標(biāo)人所投貨物全部均由中小企業(yè)制造的，可以不再向其他中小企業(yè)分包；否則，投標(biāo)人應(yīng)向中小企業(yè)分包，并提供合同分包意向協(xié)議，合同分包意向協(xié)議中中小企業(yè)合同金額的比例至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到30%，分包的中小企業(yè)可以是一家或多家。”三是建議投標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求，精準(zhǔn)落實(shí)中小企業(yè)政策響應(yīng)。若對(duì)相關(guān)政策或招標(biāo)文件規(guī)定理解模糊、有歧義的，應(yīng)及時(shí)通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)疑等合法途徑加以解決，避免因政策理解偏差，導(dǎo)致投標(biāo)被否決等不利后果。
（作者單位：四川國(guó)際招標(biāo)有限責(zé)任公司）