對《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》的修改建議（之二）
2025年03月20日 09:17 來源：中財培 【打印】 
■宋軍 郭先旗 何義來
二、《政府采購法》修訂的具體建議
依據政府采購法修訂的“十大原則”，筆者對2022年版征求意見稿，提出如下修改建議。
（一）關于“第一章 總則”的修訂建議
“總則”是法律文本的核心綱領性部分，其實質是確立整部法律的基本框架、指導思想和核心原則，而“總則”還有一個功能就是將本法規要規定的但較為分散且不便于獨立成章的內容放在總則中，從而使相關章節內容的一致性、統一性，便于公眾學習、掌握。
對“第一條”的修改
作為一個【立法宗旨和目的】，建議修改為：為了規范政府采購行為，提高財政性資金和其他國有資源（資產）的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進社會經濟的協調發展和廉政建設，制定本法。
修改的理由：【立法宗旨和目的】是法的“靈魂”，通過它來體現法的核心價值與規則。從政府采購制度的歷史使命來看，政府采購本身是一種工具、一種手段，那么政府采購法一方面要規范政府購買行為，另一方面要通過政府采購來促進社會經濟的協調發展。所以，應將“促進社會經濟的協調發展”作為法的核心價值目標，一定要在立法宗旨中體現。這也為政府采購必須落實政策功能留下的“伏筆”，也為政府采購并非只是為了實現單一的節約資金目標，提高采購項目的“性價比”，實現“物有所值”，提供了法律依據。而“促進全國統一大市場建設”是一定時期的階段性工作。雖然政府采購有責任、有義務“促進全國統一大市場建設”工作的推進，但它不是政府采購的核心價值目標，它只是階段性目標，況且在其他條款中，也有涉及“政府采購統一大市場建設”的規定。
（二）對第五條的建議
該條為【政府采購預算】改為【政府采購預算績效管理】。建議修改為：政府采購項目應當編制政府采購預算，并嚴格按照批準的政府采購預算執行。
而目前全法中關于“政府采購預算”的稱呼是比較亂的。與“預算”相關的概念有“政府采購預算”“估算價值”“采購預算”“采購項目預算”等。這幾個概念是不一樣的。在法律應統一，必要時對其進行界定。
（三）對第六條的修改建議
第六條是關于【政府采購模式及集中采購范圍的確定】規定，建議將“政府采購實行集中采購和分散采購相結合。技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目應當納入集中采購目錄。集中采購目錄由國務院確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購”中的“集中采購目錄由國務院確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。”另起一行。
（四）對第七條的修改建議
第七條是關于【政府采購限額標準的管理體制】，而該條規定中的政府采購限額標準由國務院確定并公布。
“政府采購限額標準以上的采購按本法規定執行，未達到政府采購限額標準的采購，按照國務院政府采購監督管理部門的規定執行”較為口語化。
建議修改為“政府采購限額標準以上的采購項目的采購按本法規定執行，未達到政府采購限額標準的采購項目的采購，按照國務院政府采購監督管理部門的規定執行。”
（五）對第九條的修改建議
第九條關于【政府采購信息公開】的規定，建議增加“爭議處理和績效評價”信息的公開。修改為“政府采購的信息，包括采購意向、采購公告、采購文件、采購結果、爭議處理、績效評價和監督處罰信息等，應當在省級以上政府采購監督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發布，但涉及國家秘密、商業秘密的信息和其他依法不得公開的信息除外”。
（六）增加或將有關條款調整到“總則”里
應增加關于采購人主體責任的條款。所以，建議將第三十五條【采購人內控機制】修改為【采購人主體責任和內控機制】，修改為：“采購人應當依法履行采購活動的主體責任，確保采購行為合法合規、程序正當、結果公正，對采購全過程承擔法定責任。
采購人應當建立健全政府采購的內部控制制度，明確工作程序和崗位職責，強化監督制約機制，落實績效目標要求、促進市場競爭、維護公共利益、防范采購風險”。
將第一百條【信用體系建設】調整到“總則”里。即：國家加強政府采購市場信用體系建設，建立全國統一規范的政府采購活動當事人及相關人員信用記錄和信用評價制度，依法實施失信懲戒和守信激勵。
將第六十一條的【數字化管理】調整到總則之中，因為它不屬于程序性的規定，它是一個總體要求。“國家鼓勵利用數據電文形式和電子信息網絡開展政府采購活動，推動交易流程、公共服務、監督管理的透明化、規范化和智能化，推進電子證照應用，實現政府采購信息資源與其他公共服務平臺互聯共享”。
（七）關于第二章的修改
第二章內容為【政府采購當事人】。對于是用“政府采購當事人”，還有用“政府采購參加人”，這要看第二章所規定的內容。政府采購當事人的法律地位是核心主體；權利義務是簽訂合同、主張救濟；法律責任是直接承擔合同或違規責任。而政府采購參加人的法律地位是程序輔助者；權利義務是在委托下參與評審、提供專業意見。
如果第二章只談“采購人和供應商”，那么，這一章就應為“政府采購當事人”，如果還包括政府采購代理機構、咨詢專家和評審專家，那么，則為“政府采購當事人和參加人”。
所以，建議將第二章修改為“政府采購當事人和參加人”。
政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商。
政府采購參加人是指在政府采購活動中接受政府采購當事人的委托，受托處理政府采購事務的中介組織和個人，包括代理機構、咨詢專家、評審專家、履約驗收機構、法律服務機構、電子化政府采購交易系統提供服務商和其他第三方機構等。
“采購代理機構”是當事人“采購人”的受托人。它不是當事人，只是參加人，同理，咨詢專家和評審專家也是受托人，是參加人。
隨著社會的分工越來越細，政府采購活動中的委托代理事項會越多，今后不只有采購的委托代理，還會有咨詢的委托代理，投標的委托代理，救濟的委托代理，以及績效評價、檔案的管理等。目前政府采購行政法規中的《政府采購需求管理辦法》《政府采購貨物和服務招標投標采購方式管理辦法》已將采購需求調查和供應商投標代理進行了規定，所以，這次法律的修訂，必須考慮政府采購全過程的委托代理事務管理，不能只考慮“采購事務的委托代理”。
那么，就存在采購委托代理事務的“擴大問題”。
（八）關于第十七條的修改
關于“采購代理機構”的概念問題，不管是《政府采購法》還是《政府采購代理機構管理暫行辦法》都沒有將其界定清楚，也沒有將代理機構（中介組織）、采購代理機構、社會代理機構和集中采購機構（部門集中采購機構）的邏輯關系理清楚。
依據筆者的理解，代理機構是上位概念，包含政府采購代理機構和其他領域代理機構（如商標代理、訴訟代理）。
政府采購代理機構包含所有從事政府采購代理的機構和中介組織。它包括：政府采購項目可行性研究代理、采購需求調查代理、采購實施計劃編制代理、采購方式論證代理、招標代理、投標代理、救濟代理、績效評價代理和檔案管理代理等。
政府采購代理機構包含集中采購機構、部門集中采購機構和社會從事采購代理業務的中介組織。
有了上述的邏輯關系，那么，“政府采購代理機構”則是一個專業術語。將第十七條建議修改為【政府采購代理機構】，該條修改為：政府采購代理機構包括集中采購機構、部門集中采購機構和社會采購代理機構。
集中采購機構是設區的市、自治州以上人民政府依法設立的實施集中采購的相關機構。
部門集中采購機構，是指采購人依據本部門、本系統政府采購的特殊性要求，設立的受托辦理本部門、本系統政府采購項目事宜的中介服務組織。
社會采購代理機構是指社會從事采購代理業務的營利法人。
建議在今后的實施條例中增加對部門集中采購機構的管理，將其納入集中采購機構的考核檢查范疇。并增加：“部門集中采購需嚴格遵循“采管分離”原則，同時，接受審計與政府采購監督管理部門的監督檢查”條款。
（九）建議將第十八條【集中采購機構的工作要求】和第十九條【集中采購要求】進行調換一下。先有集中采購要求，再有集中采購機構的工作要求。
（十）第十九條及通篇口語化嚴重
如“集中采購目錄內適合實行批量集中采購的”“未納入集中采購目錄的”，都是口語化，不嚴謹。
“對于本部門、本系統有共性的特殊要求的項目，鼓勵主管預算單位歸集所屬預算單位需求，統一組織采購”。
“對于有同類需求的采購項目，鼓勵采購人自愿聯合進行采購，提高效益”。
一會是沒有“項目”，一會是“項目”，一會是“采購項目”，因此，統一規范為“政府采購項目”。
建議修改為：“集中采購目錄內的政府采購項目適合實行批量集中采購的”“未納入集中采購目錄的政府采購項目”
（十一）對第二十條的修改
第二十條是關于【非集中采購要求】，“集中采購目錄以外的政府采購項目，采購人可以委托采購代理機構辦理，依照本法規定采購委托代理服務”。而本法沒有相關條款規定采購人如何采購委托代理服務。
對法律的通盤考慮，目前只是要求采購人依法選擇采購代理機構，也就是選擇委托代理服務。如果今后將選擇改為更加明確的“采購”，那么，最起碼在今后的實施條例修訂中增加“采購委托代理服務”的條款和規定。
（十二）對第二十八條的修改
第二十八條是關于【政策制定主體及執行措施】，為了促進中小企業發展，應將“分包”作為一種執行措施。
建議修改為：政府采購政策目標通過制定采購需求標準、預留采購份額、評審優惠、訂購首購、分包等強制采購或者優先采購措施落實。
（十三）對第四章采購需求管理的總體修改意見
在政府采購法中增加采購需求管理，抓住政府采購管理工作的基礎和核心，但強調它的重要性并不是要把其全部管理要求和規定都在法律上反映出來。法律上的規定應該是原則的、重要的、不可變更的內容，而相關具體操作規定條款應放在實施條例和相關部門規章中。
建議，不分“一般規定”和“特殊規定”。采購需求管理只講三項內容，一是政府采購預算的編制和采購項目預算的編制；二是采購需求管理，包括采購需求界定和編制要求、采購需求調查；三是采購實施計劃編制。
將“特殊規定”內容放在部門規章中去，因為相關規定隨時都有可能要調整和修訂，政府采購法不可能因為它的調整去頻繁修訂。
建議：增加一條【政府采購預算和采購項目預算編制】，保留第三十條【采購需求管理】、第三十一條【采購需求調查】，刪除第三十二條【采購估算價值】，將其合并在【政府采購預算和采購項目預算編制】之中，將第三十三條【采購估算價值和采購最高限價】作為要求放在增加的【政府采購預算和采購項目預算編制】之中單獨列出。保留第三十四條【采購實施計劃編制】，將第三十五條【采購人內控機制】放在第二章的“政府采購當事人和參加人”中，作為對采購人提出的要求。“特殊要求”全部內容放到實施條例或部門規章中。
（十四）對第四章的具體修改建議
第四章的規定主要借鑒了《政府采購需求管理辦法》，但由于該辦法較為粗糙，口語化嚴重，上升為法律還是要打磨、規范。如“沒有國家相關標準的”“有明確的采購預算的，可以將采購預算作為采購項目估算價值”等。是不是說采購項目可能沒有采購項目預算？
整個表述都不十分嚴謹，有“項目”“采購項目”“政府采購項目”。“采購預算”“采購項目預算”“采購項目估算價值”“項目采購總金額”。應進行統一。
（十五）對“第五章政府采購方式”的整體修改建議
“招標”作為一種采購方式，但根據二十多年的實踐，應該確定一個適用“招標”采購方式的具體數額標準，作為前提之一，符合“能夠確定詳細規格和具體要求”采購項目，達到了這個具體數額標準的，才選擇招標采購方式，這有利于規范采購行為，提高采購效率。
關于“其中，技術較復雜或者專業性較強的采購項目，采購人可以對供應商投標文件不含報價的部分和報價部分采取兩階段開標和評標”中的“兩階段開標和評標”這不是嚴格意義的兩階段招標，與GPA的兩階段評標是有區別的。它只是分階段評審。
關于對詢價采購方式的界定，不能簡單地套用2003年版的“技術、服務標準統一，市場供應穩定、充足的服務和工程”，因為“市場供應穩定、充足”不能搭配“工程”。
（十六）對第六章政府采購程序的修改
筆者雖然多次提出建議增加政府采購程序，但對于征求意見稿中的政府采購程序的規定不認可，特別是“一般規定”應該是對政府采購管理與操作規程和流程的基本規定，其他的規定應放在實施條例或部門規章之中。
而政府采購的管理和操作規程和流程的規定就與對應其采購活動的主體和責任人。如從政府采購項目的可行性研究到最后采購資料的歸檔。哪些是采購人的職責、哪些是監管部門的職責，哪些是采購人可以委托給他人完成的等。一個完整的采購項目其程序應該是：采購項目可行性研究、采購項目預算編制、政府采購預算的審批與下達、意向公開、采購需求制定、采購實施計劃編制（采購方式的選擇、采購形式的確定、合同的制定等，沒有編制政府采購預算的還要辦理追加手續），合同的授予實施階段（人們稱的小概念的采購）、爭議的解決、合同的簽訂與履行、驗收、款項支付、績效評價、資料歸檔、各類數據的采集等。
對于“第二節各類采購方式的具體程序”建議修改為“采購方式的操作程序”
即使建議將第一節的一般規定有些要放到實施條例或部門規章，有些規定也要修改。如“有效競爭、公開競爭、有限競爭、非競爭”讓人們難以區別，今后要對外宣傳如何翻譯成外文？
第四十條又有一個“政府采購項目總價值”，這個與“采購項目估算價值”有什么聯系與區別？
“單一來源采購方式屬于非競爭采購方式，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準”，此規定本是原2003版的，而“人民政府采購監督管理部門的批準”就有毛病。“政府采購”是一個專業術語，一般是不可分割的。如果按其原義斷句，“人民政府”“采購監督管理部門”或“人民”“政府采購監督管理部門”都是不對的。
關于“采購文件”，采購文件是一個特殊的指向，它一般分為大概念的采購文件和小概念的采購文件，所有與采購有關的文件都是采購文件。所以，應有所區別。
關于“等標期”，人們一般將招標采購方式稱為“等標期”，而其他的采購方式稱為響應時間，所以建議統一為“響應期”或“響應時間”。
關于“終止”的運用，“終止”是停止，不再繼續。除因重大變故，采購任務取消的不再繼續采購活動外，其他的只是暫時停止，中止。
（十七）對第六十條【采購檔案管理要求】的修改
文件資料最好是按采購的步驟、程序（順序）對其進行排列。建議修改為：
文件資料包括采購項目預算、意向公開、采購需求調查、采購實施計劃、采購文件、采購文件更正資料、投標、響應文件，評審標準，評審報告，定標文件，政府采購合同，驗收證明，質疑答復，投訴處理決定、采購活動記錄及其他有關文件、資料。
如有績效評價資料的還就加上“績效評價”。
（十八）對第六十三條 【競爭性談判方式程序】的修改
將“并明確談判內容，包括已確定解決方案但是需要細化的指標和需要明確的評審、驗收標準，或者供應商提供解決方案的各部分內容和相應的評審、驗收標準等；減少供應商的規則和標準等”中的相關語序進行調整，將“減少”改為“并明確談判內容，包括已確定解決方案但是需要細化的指標和需要明確的評審、驗收標準，或者供應商提供解決方案的各部分內容和相應的評審、驗收標準等；評審方法應當明確主要評審因素和權重淘汰供應商的規則和標準等。
在競爭性談判采購中，有可能是變動采購需求后，供應商的資格條件也要變，所以，對于改變了采購需求的采購談判，應該是按新的采購需求重新發公告，這個規定必須加進去。這也是兩階段招標的又一種形式。
（十九）對第六十五條【創新合作方式程序】的修改
對于創新合作方式程序，總的來講是“階段”一詞太多。
對于“談判小組集中與單一供應商分別進行談判”，筆者認為并非需要，有些問題一起談更好，可以通過相互的“討論”得到更多的建議。
“創新產品推廣應用。創新產品商業化之前，其他采購人可以首購價格作為最高限價購買試用；涉及國家安全的創新產品，可以要求采購人強制采購”。兩個“可以”不是同一意思，可修改為：“創新產品推廣應用。創新產品商業化之前，其他采購人可按首購價格作為最高限價購買試用；涉及國家安全的創新產品，相關部門應該要求采購人強制采購”。
（二十）對第六十七條 【框架協議采購方式程序】的修改
“（二）確定成交供應商。采購人或者服務對象根據框架協議約定，采用直接選定、輪候或者競爭的方式，從第一階段入圍供應商中選定第二階段成交供應商并訂立采購合同。根據框架協議授予的采購合同不得對該框架協議規定的條款作實質性修改”。
修改為“（二）確定成交供應商。采購人或者服務對象根據框架 協議約定，采用直接選定、輪候或者競爭的方式，從入圍協議中選定供應商并訂立具體采購項目合同采購。根據框架協議授予的采購合同不得對該框架協議規定的條款作實質性修改”。
（二十一）對第七十一條【合同形式】的修改
整個采購合同的條款應該從合同的適應、采用什么合同形式或以不簽訂合同的情形、合同的內容、如何簽訂等程序規定。
所以建議將第七十一條【合同形式】放在第六十八條【合同的適用】后面。修改為：“政府采購合同應當采用書面形式。
政府采購限額標準以下的采購活動，可以采用發票或者電子支付憑證等其他形式作為合同依據”。
第七章政府采購合同管理的內容建議調整為：
【合同的適用】、【合同形式】、【合同類型】、【合同基本內容】、【合同的要求】、【合同禁止與分包】、【合同履約保證金】、【合同的公告】【合同的簽訂時間】、【合同和備案】、【合同追加】、【合同變更、中止或者終止】、【合同履行和驗收】、【資金支付】。
在合同中又有一個“合同總價”“合同總價”與“合同價款”的關系是什么？
（二十二）對第八章爭議處理的修改
對于第八章爭議處理的修改建議總體為三個方面，一是建議增加“磋商”條款，磋商并非質疑或投訴的前置條件。二是結合當前“行政裁決機制”的改革，將已成熟的東西增加到條款中去。三是將投訴處理由“同級政府采購監督管理部門”處理，修改為“同級政府部門或政府采購監督管理部門規定的部門”處理。
對于具體的修改內容：
將第八十二條 【可爭議的內容】供應商認為采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果使自己的合法權益受到損害的，可以以書面形式向采購人或其委托的采購代理機構提出質疑。修改為：“供應商認為采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果使自己的合法權益受到損害的，可采用書面形式向采購人或其委托的采購代理機構提出質疑”。
（二十三）關于對第九章監督檢查的修改
監督檢查修改建議重點在于：
一是要針對各當事人和主要參加人的主體責任進行監督檢查。因此，在今后的實施條例中應有各當事人和主要參加的責任清單（職責范圍）二是要加強對部門集中采購的監督檢查。三是對于集中采購機構與社會采購代理機構應分別制定監督檢查的內容。四是采購人和集中采購機構不可并列，一個是法律主體，一個是受托人。
（二十四）對第一百零一條 【采購人職責】的修改
對【采購人職責】主要是依據采購人的主體責任，增加相關條款和依據政府采購工作程序調整其順序。建議為：
1.未制定或者未執行政府采購內部控制規定的；
2.未嚴格按照批準的預算執行的；
3.未依法在指定的媒體上發布政府采購信息的；
4.未依照本法規定確定采購需求、編制采購實施計劃的；
5.違反本法規定確定采購組織形式、選擇政府采購方式、制定競爭范圍、評審方法、合同定價方式，或者違反本法規定的采購程序的；
6.擅自提高采購標準的；
7.以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的；
8.違反本法規定設置綜合評分法的評審因素的；
9.對供應商的質疑逾期未作答復的或者不配合投訴處理或者行政復議的；
10.與其他政府采購參加人相互串通的；
11.在采購過程中接受賄賂或者謀取其他不正當利益的；
12.泄露國家秘密、商業秘密，對依法不得公開的個人信息或者泄露尚未公開的采購項目情況的；
13.違法改變中標、成交、入圍結果，或者中標、成交、入圍通知書發出后在法定或者約定期限內不與中標、成交、入圍供應商簽訂采購合同或者框架協議的；
14.違反本法規定，擅自變更、解除政府采購合同的；
15.未依照本法規定對供應商的履約進行驗收的；
16.未依法妥善保存采購活動的文件資料，或者違法偽造、變造、隱匿、銷毀文件資料的；
17.未依法對政府采購進行績效評價的；
18.拒絕有關部門依法實施監督檢查的，或者在有關部門依法實施的爭議處理、監督檢查中提供虛假情況的；
19.違反本法其他規定的。
（二十五）對第一百零二條【采購代理機構職責】的修改
“采購代理機構有下列情形之一的，責令限期改正，給予警告，并可對采購代理機構處以五萬元以上二十萬元以下罰款”。政府采購機構包括集中采購機構，對集中采購機構進行罰款，還是財政的錢。
所以，這個“采購代理機構”應該是指社會采購代理中介機構。
（二十六）對第一百零三條【集中采購機構職責】的修改
隨著框架協議采購方式的確定，集中采購機構在框架協議采購中具備了一定的職責，因此，在集中采購機構的職責中應加入相關的未履行職責的處罰條款規定。
（二十七）對第一百零五條 【供應商職責】的修改
關于“處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款”的問題，“采購金額”是什么概念？采購項目的預算？采購項目估算價值？供應商自己的報價？合同價款？中標價？這個必須明確，不然會有爭議。建議以供應商所投標的報價為準。這個爭議最少。
（二十八）建議增加“例外”一章
將第一百一十三條【貸款與贈款采購的規定】、第一百一十四條【貸款與贈款采購的規定】、第一百一十五條【軍事采購】放在例外一章中，同時，增加【特殊情況下的采購】如：因清算、破產或者拍賣等，僅在短時間內出現的特別有利條件下的采購，不適用本法。
（二十九）對第一百一十六條【工程招標采購方式的法律適用】的修改
建議刪除第一百一十六條【工程招標采購方式的法律適用】，在實施條例和部門規章對政府采購工程采購的招標采購方式進行專門的規定。
（三十條）第一百一十七條【政府采購行業協會】的修改
修改為：政府采購協會是政府采購行業的自治和自律性社會組織，依照法律、行政法規和協會章程獨立開展活動。
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