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　作者簡介：趙樸花 中德高路（集團）工程技術有限公司董事長

摘要：政府和社會資本合作模式(PPP模式)是公共服務供給機制的重大創新，PPP模式的初心是要推動公共服務領域供給側結構性改革，引入市場的機制和資源，提升管理能力，促進公共服務提質增效，而不是單純地解決融資問題。在PPP項目的實施環節，要解決政府付費、可行性缺口補助、使用者付費與項目績效考核的落實機制，防止政府實際承擔最終的項目風險。項目績效評價作為項目管理的一種思想，主要目的在于使項目監管者了解項目的關鍵進展狀況，發現項目執行過程中的問題。PPP項目績效評價，是對采用 PPP模式的項目，從項目利益相關者的項目目標出發，從項目投入、過程、結果、影響等維度，對項目實施過程中出現的技術、經濟、社會和環境等因素進行全面評價的活動。　　PPP知乎，您的PPP大百科！

關鍵詞：PPP；績效考核

　　一、PPP項目績效考核的依據

國家層面關于PPP項目績效評價的政策文件很多，比如財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）第17條規定：“合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤”；第27條中要求各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。第28條規定：“各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。對于績效評價達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。對于績效評價不達標的項目，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。”

國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知（發改投資〔2016〕2231號）第十九條：對運營績效評價做了規定，PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構應會同行業主管部門，根據PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。

《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》第17條規定：“合作項目協議中應當約定，社會資本方的收益根據合作項目運營的績效進行相應調整。由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協議應當載明價格的確定和調整機制；依法實行政府定價或者政府指導價的項目，按照政府定價或者政府指導價執行。”

　二、PPP項目績效考核指標

在PPP項目中涉及的利益相關方主要是政府部門、私營部門和公眾三大類，由于政府部門、私營部門和公眾對PPP項目績效的關注點不同，因此PPP項目的績效指標與純粹的社會資本投資建設項目和一般政府投資項目有所區別。按照我國學者袁競峰的調查結果，政府部門、私營部門和公眾三者對PPP項目的績效目標關注度排序如下：

　　王超/趙新博/王守清在?基于CSF和KPI的PPP項目績效評價指標研究?中結合國內外PPP項目關鍵成功要素研究的22篇文獻進行調研，共歸納47個關鍵成功要素CSF，提出了對PPP項目不同階段的績效評價指標。其中項目立項階段應主要關注項目特性指標，項目招投標和項目特許權授予階段需關注項目投入指標，項目建設階段應關注項目過程指標，項目運營階段和移交階段則應重視項目結果、影響指標。

由于PPP項目涉及的行業比較多，目前我國還沒有出臺具體的PPP項目績效考核指標，僅有住建部辦公廳出臺了《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》（建辦城函[2015]635號），將海綿城市建設績效評價與考核指標分為水生態、水環境、水資源、水安全、制度建設及執行情況、顯示度六個方面，具體指標、要求和方法，并以附件形式對績效評價與考核辦法進行了定性定量的界定。在PPP項目績效評價實施過程中，指標體系的設計是績效評價的核心和難點所在，完整的評價指標體系不僅包括指標框架，還應包括指標權重及評價標準。由于不同的PPP項目功能目標各異，體現目標要求的技術特性各異，因此項目績效考核指標體系應該能夠體現提供的功能和服務目標，尤其應該明確項目目標績效考核和項目公司“工作表現”管理考核，對項目公司“工作表現”管理考核(包括達到的建設質量標準、進度、運維狀態、公眾滿意度等)可以用違約金機制處理。每個PPP項目由于邊界條件、技術參數不同，需要設置有針對性的個性指標，不能簡單套用、復制其他PPP項目考核指標，這樣才能體現投資回報與項目服務水平和服務績效相匹配。目前實踐中PPP項目考核方式各不相同，主觀成分比較大，因此亟待政府有關部門出臺不同行業的PPP項目考核指引，逐步規范PPP項目績效考核，促進PPP項目順利實施。

三、PPP項目績效考核方法

PPP項目中最常見績效考核方法主要包括KPI和BSC。KPI(Key Performance Indicators)關鍵指標考核法指根據PPP項目目標，細化成可操作的量化指標，再對相關指標設置不同的權重，加權計算后得到考核結果。BSC（Balance Score Card,平衡計分卡）是圍繞項目公司的戰略目標，從財務、顧客、內部過程、學習與創新這四個方面對項目公司進行全面的測評。這種考核方法和KPI相比，更全面的視角對項目進行考核。不論哪種方法，進行PPP項目績效考核時需要關注的關鍵點有（1）指標及權重的選取，需要根據項目實際確定相關關鍵考核指標，并科學合理確定權重。（2）打分標準的確定，明確指標量化標準，確定不同分數區間得分的依據。績效考核的設計最終必須與相關付費結果掛鉤，考核結果和付費關聯主要分為兩種，一是PPP項目考核總分與付費總額聯動，付費按照得分情況同比例或者不同比例支付；二是PPP項目考核總分聯動、部分指標單獨考核單獨付費，由于有的PPP項目整體考核的指標不能體現某一方面的特殊要求，因此付費時就可以列明這些指標按照得分情況單獨付費。在PPP績效考過過程中，不能讓考核成為政府單方面的想法，應有政府和項目公司成立績效考核委員會，注意考核信息公開，確保公平公正，避免對社會資本參與PPP項目的積極性造成負面影響。

　　四．PPP項目的全生命周期考核

按照財政部2014年12月30日發布的《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）的規定：根據項目類型和風險分配方案的不同，政府通常會依據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。可用性付費及績效付費均是合規的PPP回報機制，但可用性付費不宜以工程為對象。當前“可用性付費+運營維護績效付費”模式中，不少采用一次考核，分期支付的辦法，在項目竣工驗收合格之后建設可用性的績效考核指標全部滿足后政府即按照一個固定的金額分期支付，而運營維護考核不合格，只能扣除運營維護費用，人為的將可用性割裂成了兩筆款項。把可用性僅限定為建設可用性，把可用性付費與運營維護付費割裂開來，其實是不利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設實施、運營維護項目。亞行東亞局曾編制了《洛陽城市路橋公私合作項目初步實施方案》，該項目的主要建設內容實際上是洛陽道橋PPP項目的部分工程。在該初步實施方案的財務分析中提出，項目采用以績效為基礎的可用性付費機制，雖然可用性和運營維護績效考核指標是分開的，但是如果運營期間，運營維護績效考核不合格，市政府是有權扣除可用性付費的，并應在《項目合同》中予以體現。按照明樹數據提供的國外相關案例，國際上PPP項目中的“可用性”并沒有單獨區分交工驗收或者項目運營，而指的是PPP項目約定的合同全生命周期內包括基礎設施和運營狀況在內的服務的可用性，即可用性付費與運營期績效具備強關聯性。國內有學者建議根據項目情況將可用性付費的一定比例劃入運行維護服務費合并考核，根據項目當年運維績效考核情況，與運維績效服務費支付時間和比例同步，因此政府年付費金額=可用性年付費總額*年度支付比例+（年度運維服務績效費+可用性年付費總額*（1-年度支付比例）。但是若為了考核而考核，強行將更多比例的可用性付費加入到運維服務績效費中，則可能陷入新的誤區。考慮到國家相關政策要求和項目順利實施，筆者建議在投資方能夠提供滿足項目運營期間關鍵績效指標（KPI）服務的前提下，可用性付費的金額以不超過建設總投資的本金為限，根據項目的風險分配和財務測算情況確定需要考核的可用性服務費年度支付比例，這樣考慮了投資方合理的訴求，也避免提前鎖定政府支出責任。