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　作者簡介：趙樸花 中德高路（集團(tuán)）工程技術(shù)有限公司董事長

摘要：政府和社會資本合作模式(PPP模式)是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，PPP模式的初心是要推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問題。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施環(huán)節(jié)，要解決政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)與項(xiàng)目績效考核的落實(shí)機(jī)制，防止政府實(shí)際承擔(dān)最終的項(xiàng)目風(fēng)險。項(xiàng)目績效評價作為項(xiàng)目管理的一種思想，主要目的在于使項(xiàng)目監(jiān)管者了解項(xiàng)目的關(guān)鍵進(jìn)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過程中的問題。PPP項(xiàng)目績效評價，是對采用 PPP模式的項(xiàng)目，從項(xiàng)目利益相關(guān)者的項(xiàng)目目標(biāo)出發(fā)，從項(xiàng)目投入、過程、結(jié)果、影響等維度，對項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等因素進(jìn)行全面評價的活動。　　PPP知乎，您的PPP大百科！

關(guān)鍵詞：PPP；績效考核

　　一、PPP項(xiàng)目績效考核的依據(jù)

國家層面關(guān)于PPP項(xiàng)目績效評價的政策文件很多，比如財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）第17條規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績效評價結(jié)果掛鉤”；第27條中要求各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價意見。第28條規(guī)定：“各級財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金。對于績效評價達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項(xiàng)目公司或社會資本方及時足額安排相關(guān)支出。對于績效評價不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費(fèi)用或補(bǔ)貼支出。”

國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號）第十九條：對運(yùn)營績效評價做了規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)包含PPP項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評價，績效評價結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會資本方取得項(xiàng)目回報的依據(jù)。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》第17條規(guī)定：“合作項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定，社會資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營的績效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。由使用者付費(fèi)或者政府提供補(bǔ)助的合作項(xiàng)目，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明價格的確定和調(diào)整機(jī)制；依法實(shí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價的項(xiàng)目，按照政府定價或者政府指導(dǎo)價執(zhí)行。”

　二、PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)

在PPP項(xiàng)目中涉及的利益相關(guān)方主要是政府部門、私營部門和公眾三大類，由于政府部門、私營部門和公眾對PPP項(xiàng)目績效的關(guān)注點(diǎn)不同，因此PPP項(xiàng)目的績效指標(biāo)與純粹的社會資本投資建設(shè)項(xiàng)目和一般政府投資項(xiàng)目有所區(qū)別。按照我國學(xué)者袁競峰的調(diào)查結(jié)果，政府部門、私營部門和公眾三者對PPP項(xiàng)目的績效目標(biāo)關(guān)注度排序如下：

　　王超/趙新博/王守清在?基于CSF和KPI的PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)研究?中結(jié)合國內(nèi)外PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功要素研究的22篇文獻(xiàn)進(jìn)行調(diào)研，共歸納47個關(guān)鍵成功要素CSF，提出了對PPP項(xiàng)目不同階段的績效評價指標(biāo)。其中項(xiàng)目立項(xiàng)階段應(yīng)主要關(guān)注項(xiàng)目特性指標(biāo)，項(xiàng)目招投標(biāo)和項(xiàng)目特許權(quán)授予階段需關(guān)注項(xiàng)目投入指標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)階段應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目過程指標(biāo)，項(xiàng)目運(yùn)營階段和移交階段則應(yīng)重視項(xiàng)目結(jié)果、影響指標(biāo)。

由于PPP項(xiàng)目涉及的行業(yè)比較多，目前我國還沒有出臺具體的PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)，僅有住建部辦公廳出臺了《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》（建辦城函[2015]635號），將海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個方面，具體指標(biāo)、要求和方法，并以附件形式對績效評價與考核辦法進(jìn)行了定性定量的界定。在PPP項(xiàng)目績效評價實(shí)施過程中，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是績效評價的核心和難點(diǎn)所在，完整的評價指標(biāo)體系不僅包括指標(biāo)框架，還應(yīng)包括指標(biāo)權(quán)重及評價標(biāo)準(zhǔn)。由于不同的PPP項(xiàng)目功能目標(biāo)各異，體現(xiàn)目標(biāo)要求的技術(shù)特性各異，因此項(xiàng)目績效考核指標(biāo)體系應(yīng)該能夠體現(xiàn)提供的功能和服務(wù)目標(biāo)，尤其應(yīng)該明確項(xiàng)目目標(biāo)績效考核和項(xiàng)目公司“工作表現(xiàn)”管理考核，對項(xiàng)目公司“工作表現(xiàn)”管理考核(包括達(dá)到的建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度、運(yùn)維狀態(tài)、公眾滿意度等)可以用違約金機(jī)制處理。每個PPP項(xiàng)目由于邊界條件、技術(shù)參數(shù)不同，需要設(shè)置有針對性的個性指標(biāo)，不能簡單套用、復(fù)制其他PPP項(xiàng)目考核指標(biāo)，這樣才能體現(xiàn)投資回報與項(xiàng)目服務(wù)水平和服務(wù)績效相匹配。目前實(shí)踐中PPP項(xiàng)目考核方式各不相同，主觀成分比較大，因此亟待政府有關(guān)部門出臺不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目考核指引，逐步規(guī)范PPP項(xiàng)目績效考核，促進(jìn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

三、PPP項(xiàng)目績效考核方法

PPP項(xiàng)目中最常見績效考核方法主要包括KPI和BSC。KPI(Key Performance Indicators)關(guān)鍵指標(biāo)考核法指根據(jù)PPP項(xiàng)目目標(biāo)，細(xì)化成可操作的量化指標(biāo)，再對相關(guān)指標(biāo)設(shè)置不同的權(quán)重，加權(quán)計(jì)算后得到考核結(jié)果。BSC（Balance Score Card,平衡計(jì)分卡）是圍繞項(xiàng)目公司的戰(zhàn)略目標(biāo)，從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部過程、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新這四個方面對項(xiàng)目公司進(jìn)行全面的測評。這種考核方法和KPI相比，更全面的視角對項(xiàng)目進(jìn)行考核。不論哪種方法，進(jìn)行PPP項(xiàng)目績效考核時需要關(guān)注的關(guān)鍵點(diǎn)有（1）指標(biāo)及權(quán)重的選取，需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際確定相關(guān)關(guān)鍵考核指標(biāo)，并科學(xué)合理確定權(quán)重。（2）打分標(biāo)準(zhǔn)的確定，明確指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)，確定不同分?jǐn)?shù)區(qū)間得分的依據(jù)。績效考核的設(shè)計(jì)最終必須與相關(guān)付費(fèi)結(jié)果掛鉤，考核結(jié)果和付費(fèi)關(guān)聯(lián)主要分為兩種，一是PPP項(xiàng)目考核總分與付費(fèi)總額聯(lián)動，付費(fèi)按照得分情況同比例或者不同比例支付；二是PPP項(xiàng)目考核總分聯(lián)動、部分指標(biāo)單獨(dú)考核單獨(dú)付費(fèi)，由于有的PPP項(xiàng)目整體考核的指標(biāo)不能體現(xiàn)某一方面的特殊要求，因此付費(fèi)時就可以列明這些指標(biāo)按照得分情況單獨(dú)付費(fèi)。在PPP績效考過過程中，不能讓考核成為政府單方面的想法，應(yīng)有政府和項(xiàng)目公司成立績效考核委員會，注意考核信息公開，確保公平公正，避免對社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性造成負(fù)面影響。

　　四．PPP項(xiàng)目的全生命周期考核

按照財(cái)政部2014年12月30日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號）的規(guī)定：根據(jù)項(xiàng)目類型和風(fēng)險分配方案的不同，政府通常會依據(jù)項(xiàng)目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項(xiàng)目公司付費(fèi)。可用性付費(fèi)及績效付費(fèi)均是合規(guī)的PPP回報機(jī)制，但可用性付費(fèi)不宜以工程為對象。當(dāng)前“可用性付費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”模式中，不少采用一次考核，分期支付的辦法，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之后建設(shè)可用性的績效考核指標(biāo)全部滿足后政府即按照一個固定的金額分期支付，而運(yùn)營維護(hù)考核不合格，只能扣除運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，人為的將可用性割裂成了兩筆款項(xiàng)。把可用性僅限定為建設(shè)可用性，把可用性付費(fèi)與運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)割裂開來，其實(shí)是不利于項(xiàng)目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目。亞行東亞局曾編制了《洛陽城市路橋公私合作項(xiàng)目初步實(shí)施方案》，該項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容實(shí)際上是洛陽道橋PPP項(xiàng)目的部分工程。在該初步實(shí)施方案的財(cái)務(wù)分析中提出，項(xiàng)目采用以績效為基礎(chǔ)的可用性付費(fèi)機(jī)制，雖然可用性和運(yùn)營維護(hù)績效考核指標(biāo)是分開的，但是如果運(yùn)營期間，運(yùn)營維護(hù)績效考核不合格，市政府是有權(quán)扣除可用性付費(fèi)的，并應(yīng)在《項(xiàng)目合同》中予以體現(xiàn)。按照明樹數(shù)據(jù)提供的國外相關(guān)案例，國際上PPP項(xiàng)目中的“可用性”并沒有單獨(dú)區(qū)分交工驗(yàn)收或者項(xiàng)目運(yùn)營，而指的是PPP項(xiàng)目約定的合同全生命周期內(nèi)包括基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營狀況在內(nèi)的服務(wù)的可用性，即可用性付費(fèi)與運(yùn)營期績效具備強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。國內(nèi)有學(xué)者建議根據(jù)項(xiàng)目情況將可用性付費(fèi)的一定比例劃入運(yùn)行維護(hù)服務(wù)費(fèi)合并考核，根據(jù)項(xiàng)目當(dāng)年運(yùn)維績效考核情況，與運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)支付時間和比例同步，因此政府年付費(fèi)金額=可用性年付費(fèi)總額*年度支付比例+（年度運(yùn)維服務(wù)績效費(fèi)+可用性年付費(fèi)總額*（1-年度支付比例）。但是若為了考核而考核，強(qiáng)行將更多比例的可用性付費(fèi)加入到運(yùn)維服務(wù)績效費(fèi)中，則可能陷入新的誤區(qū)。考慮到國家相關(guān)政策要求和項(xiàng)目順利實(shí)施，筆者建議在投資方能夠提供滿足項(xiàng)目運(yùn)營期間關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）服務(wù)的前提下，可用性付費(fèi)的金額以不超過建設(shè)總投資的本金為限，根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險分配和財(cái)務(wù)測算情況確定需要考核的可用性服務(wù)費(fèi)年度支付比例，這樣考慮了投資方合理的訴求，也避免提前鎖定政府支出責(zé)任。