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　  ■ 沈德能

   《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）施行后，政府采購從業(yè)人員對該辦法第十三條“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商”之規(guī)定，存在理解上的爭議和適用上的差異。

　　4個爭議觀點(diǎn)

　　觀點(diǎn)1：應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行94號令第十三條的規(guī)定，對質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，而不管該質(zhì)疑函是否符合規(guī)定（即94號令第十二條的規(guī)定）。

　　觀點(diǎn)2：應(yīng)設(shè)置一個緩沖區(qū)，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)收到供應(yīng)商的質(zhì)疑函后，發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定的，應(yīng)要求質(zhì)疑人修改和補(bǔ)正，但不應(yīng)當(dāng)拒收質(zhì)疑函。提出質(zhì)疑的供應(yīng)商拒絕修改和補(bǔ)正的，也按照正常的質(zhì)疑來處理和答復(fù)。

　　觀點(diǎn)3：94號令第十三條規(guī)定“不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的前提條件是：1、提出質(zhì)疑的供應(yīng)商符合94號令第十一條關(guān)于“質(zhì)疑供應(yīng)商”的規(guī)定，2、在法定期限內(nèi)發(fā)出質(zhì)疑函，3、質(zhì)疑函符合94號令第十二條的規(guī)定的質(zhì)疑函內(nèi)容。換言之，如果不滿足前述三個條件，則不是94號令第十三條規(guī)定不得拒收的質(zhì)疑函，而是可以拒收的。

　　觀點(diǎn)4：質(zhì)疑函都不可拒收，但采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)收到質(zhì)疑函后依法進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)不符合相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)要求提出質(zhì)疑的供應(yīng)商依法依規(guī)修改和補(bǔ)充材料，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商拒絕修改和補(bǔ)充的，應(yīng)答復(fù)該質(zhì)疑不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，不成為合法有效的質(zhì)疑，質(zhì)疑不成立。

　　那么，94號令實(shí)施后如何正確適用其中第十三條的規(guī)定？

　　筆者認(rèn)為：

　　采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函的規(guī)定是正確的，甚至不得拒收供應(yīng)商發(fā)出的質(zhì)疑函。

　　對于供應(yīng)商發(fā)出的質(zhì)疑函，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)接收，這是基本的工作態(tài)度和要求。雖然94號令第十三條規(guī)定不得拒收的確是有前提條件的（前述觀點(diǎn)3），嚴(yán)格按照字面解釋，如果不符合三個前提條件，即不是質(zhì)疑供應(yīng)商，不在質(zhì)疑有效期內(nèi)發(fā)出質(zhì)疑函，質(zhì)疑函不符合第十二條的規(guī)定則可以拒收。

　　但實(shí)務(wù)操作的現(xiàn)實(shí)情況是：拒收供應(yīng)商的質(zhì)疑函則無法審查和判斷質(zhì)疑函是否在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出，也無法審查和判斷質(zhì)疑函的內(nèi)容是否包含94號令第十二條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，更無法判斷該質(zhì)疑是否符合《政府采購法》第五十二條和《政府采購法實(shí)施條例》第五十五條的要求。因此，凡是質(zhì)疑函都不得拒收是處理質(zhì)疑的最基本的要求。

　　采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在收到供應(yīng)商的質(zhì)疑函后，應(yīng)當(dāng)審查和判斷是否符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的要求。

　　采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得拒收供應(yīng)商的質(zhì)疑函并不等于對凡是收到的質(zhì)疑都直接答復(fù)。如前所述，94號令第十三條規(guī)定應(yīng)當(dāng)答復(fù)的質(zhì)疑是有前提條件的，并非所有的質(zhì)疑函在收到后都應(yīng)當(dāng)直接答復(fù)。

　　首先，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審查供應(yīng)商的質(zhì)疑是否符合《政府采購法》第五十二條和《政府采購法實(shí)施條例》第五十五條的要求。

　　供應(yīng)商提出質(zhì)疑的范圍，只包括采購文件、采購過程以及中標(biāo)、成交結(jié)果三個方面的事項；供應(yīng)商提出質(zhì)疑，就必須有認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實(shí)和理由；供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)提出質(zhì)疑；必須采用書面形式；供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料。

　　其次，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審查提出質(zhì)疑的供應(yīng)商是否為質(zhì)疑供應(yīng)商，即是否應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商（潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑）。如果是對采購過程提出質(zhì)疑的，質(zhì)疑供應(yīng)商是否參加了所質(zhì)疑的采購程序環(huán)節(jié)。

　　第三、質(zhì)疑函是否符合94號令第十二條的要求。供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

　　（一）供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話；

　　（二）質(zhì)疑項目的名稱、編號；

　　（三）具體、明確的質(zhì)疑事項和與質(zhì)疑事項相關(guān)的請求；

　　（四）事實(shí)依據(jù)；

　　（五）必要的法律依據(jù)；

　　（六）提出質(zhì)疑的日期。

　　供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。

　　第四、采購代理機(jī)構(gòu)收到供應(yīng)商的質(zhì)疑函后，還需要審查質(zhì)疑函中所涉及的質(zhì)疑事項是否為采購人授權(quán)答復(fù)的事項。

　　94號令第五條規(guī)定：采購人負(fù)責(zé)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)。采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的，采購代理機(jī)構(gòu)在委托授權(quán)范圍內(nèi)作出答復(fù)。

　　因此，并非所有的質(zhì)疑事項采購代理機(jī)構(gòu)都有權(quán)答復(fù)，如果采購人未在委托授權(quán)范圍內(nèi)授權(quán)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)的質(zhì)疑事項，則代理機(jī)構(gòu)無權(quán)答復(fù)。

　　對不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章要求的質(zhì)疑和質(zhì)疑函應(yīng)告知供應(yīng)商修改和補(bǔ)正。

　　采購人、采購代理機(jī)構(gòu)經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商的質(zhì)疑不符合《政府采購法》第五十二條、《政府采購法實(shí)施條例》第五十五條和94號令第十一條和第十二條的要求，應(yīng)告知供應(yīng)商在一定期限內(nèi)（如兩個工作日）修改和補(bǔ)正。

　　供應(yīng)商提出的質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定，這是供應(yīng)商的法定義務(wù)，法律法規(guī)設(shè)定了法定的前提條件，對供應(yīng)商的書面質(zhì)疑函也提出了法定的要求。不符合這些條件和要求的質(zhì)疑和質(zhì)疑函，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商依法有義務(wù)修改和補(bǔ)充，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)告知提出質(zhì)疑的供應(yīng)商依法修改和補(bǔ)充不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章要求的質(zhì)疑和質(zhì)疑函。在告知的同時附上財政部公布的《質(zhì)疑函》范本，要求供應(yīng)商按照范本來寫作質(zhì)疑函，通常情況下，供應(yīng)商都會提交一份合規(guī)的質(zhì)疑函，極端情況下，可能拒絕修改不合規(guī)的質(zhì)疑函。

　　提出質(zhì)疑的供應(yīng)商拒絕修改和補(bǔ)正不符合相關(guān)規(guī)定的質(zhì)疑和質(zhì)疑函，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)如何處理和答復(fù)？

　　（1）對不合法不合規(guī)的無效質(zhì)疑的處理

　　第一種處理，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對于不符合《政府采購法》第五十二條和《政府采購法實(shí)施條例》第五十五條的質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不合法不合規(guī)的質(zhì)疑，應(yīng)書面告知其質(zhì)疑為無效質(zhì)疑，依法無法答復(fù)。

　　第二種處理，如前所述，由于94號令立法時沒有采納專家的修改建議，并未規(guī)定有質(zhì)疑審查和受理的環(huán)節(jié)，囿于94號令第十三條規(guī)定的“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)”，還需要答復(fù)。而按照94號令第十六條的規(guī)定，只能認(rèn)定該質(zhì)疑不合法，答復(fù)為質(zhì)疑不成立。

　　筆者同意第一種處理。有人擔(dān)心按照94號令第三十六條的規(guī)定，對質(zhì)疑不予答復(fù)要承擔(dān)法律責(zé)任，但是該條要承擔(dān)法律責(zé)任的前提條件還有“并不能作出合理說明”，也就是說，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)有合法合理的理由是可以不答復(fù)供應(yīng)商的質(zhì)疑的。筆者認(rèn)為，供應(yīng)商的質(zhì)疑不合法不合規(guī)是無效質(zhì)疑，就是其中的合法合理的理由。

　　（2）對質(zhì)疑函內(nèi)容不完全符合規(guī)定、缺少某些內(nèi)容的處理

　　如果質(zhì)疑是合法合規(guī)的有效質(zhì)疑，僅是由于質(zhì)疑函確實(shí)缺少某些內(nèi)容，只要沒有導(dǎo)致采購人、采購代理機(jī)構(gòu)無法答復(fù)則依法調(diào)查和處理后，根據(jù)調(diào)查和處理的事實(shí)，按照94號令第十六條的規(guī)定來答復(fù)。

　　筆者認(rèn)為，質(zhì)疑供應(yīng)商拒絕修改和補(bǔ)正質(zhì)疑函后，缺少如下內(nèi)容的質(zhì)疑函將導(dǎo)致采購人、采購代理機(jī)構(gòu)無法答復(fù)：質(zhì)疑供應(yīng)商名稱缺乏或者虛假（無名或者非實(shí)名質(zhì)疑）；聯(lián)系人和聯(lián)系方式缺少或者虛假；沒有質(zhì)疑事項無法知道質(zhì)疑內(nèi)容；委托代理人沒有提交書面授權(quán)委托書無法確定其為授權(quán)代表；沒有簽字沒有蓋章等。

　　（3）采購人未在委托授權(quán)范圍內(nèi)授權(quán)采購代理機(jī)構(gòu)答復(fù)的質(zhì)疑事項，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)書面告知質(zhì)疑供應(yīng)商向采購人提出質(zhì)疑，采購代理機(jī)構(gòu)無權(quán)答復(fù)。

　　兩點(diǎn)建議

　　1、依法在收到質(zhì)疑函和答復(fù)之間設(shè)立一個質(zhì)疑審查和受理環(huán)節(jié)。

　　采購人、采購代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《政府采購法》第五十二條和《政府采購法實(shí)施條例》第五十五條的規(guī)定來審查確定供應(yīng)商的質(zhì)疑是否符合法定條件，是否合法。否則，供應(yīng)商濫用質(zhì)疑的權(quán)利，可以無限質(zhì)疑，而采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不管質(zhì)疑是否合法都需要對每個質(zhì)疑作出答復(fù)也不是法律規(guī)定的本意。

　　2、根據(jù)94號令第四十四條，省級財政部門應(yīng)盡快制定具體實(shí)施辦法，明確規(guī)定質(zhì)疑審查和受理環(huán)節(jié)。

　　94號令沒有規(guī)定質(zhì)疑審查和受理環(huán)節(jié)，也沒有禁止不得設(shè)立質(zhì)疑審查和受理環(huán)節(jié)。這個具體實(shí)施中的問題，建議省級財政部門在制定具體實(shí)施辦法時明確作出規(guī)定，以解決實(shí)務(wù)操作中的具體問題。