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湖南師范大學(xué)法學(xué)院院長肖北庚教授在“深化政府采購制度改革政策理論研討會暨中國政府采購年會”上發(fā)言

    我的主要觀點(diǎn)是要將政府采購法制創(chuàng)新置于現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建視角下思考，主要包括以下三個方面： 

　　一是正確厘定政府采購的性質(zhì)。 

　　首先要正確厘定政府采購的性質(zhì)，也就是厘定政府采購行為的性質(zhì)。過去我們往往將其定位為財(cái)政支出的一種方式，僅僅認(rèn)為其是一種財(cái)政政策工具，這種認(rèn)識是有待提高的。要準(zhǔn)確認(rèn)識政府采購及其行為性質(zhì)就一定要將其置于現(xiàn)代財(cái)政制度視角下進(jìn)行考量，換言之，政府采購本身就是財(cái)政支出，而不僅僅是財(cái)政支出的一種方式。正如從購買的角度看，無論是采購工程還是服務(wù)，都是政府采購，但從付款的角度視之，則屬于財(cái)政支出的范疇，這兩者實(shí)際上是一個問題的兩個方面，猶如一枚硬幣的兩面。 

　　二是正確厘定政府采購支出的范圍。 

　　從現(xiàn)在預(yù)算規(guī)則看，無論根據(jù)新修改通過的《預(yù)算法》，還是英、法、德等西方國家的預(yù)算制度，除了人員工資、福利、補(bǔ)貼等方面財(cái)政支出外，其余支出大多都是通過政府采購來進(jìn)行的。所以，我們應(yīng)當(dāng)說政府采購是財(cái)政支出最重要的一部分，也可以說政府采購就是財(cái)政支出。這樣，我們也就好理解，西方國家政府采購資金占整個財(cái)政資金的80%，占國家GDP的10%-20%。當(dāng)然不能反過來認(rèn)為財(cái)政支出就是政府采購，因?yàn)檫€有一部分并不是通過政府采購支出的，而是通過其他方式支出的。 

　　三是按照支出的整個過程進(jìn)行政府采購制度設(shè)計(jì)。 

　　實(shí)際上從具體制度設(shè)計(jì)來看，尤其是我國政府采購制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是按照財(cái)政支出的整個過程來進(jìn)行設(shè)計(jì)的，只不過我們在操作中將其簡化成為一種具體的方式，沒有予以足夠的重視。 

　　為什么說我國政府采購制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是按照財(cái)政支出的整個過程來進(jìn)行設(shè)計(jì)的？一是因?yàn)樨?cái)政支出首先要有預(yù)算，我國政府采購起于預(yù)算編制。二是財(cái)政支出最后一個環(huán)節(jié)要預(yù)算資金支付，我國政府采購的最后環(huán)節(jié)也要國庫支付。 

　　歐美其他國家的政府采購制度也是這么設(shè)計(jì)的。但是我們過去的問題到底出在哪里？主要就是將政府采購定性為財(cái)政支出的一個環(huán)節(jié)，沒有按照整體財(cái)政支出的全流程來看待。我們要加深對政府采購及其行為的認(rèn)識就一定要將其與現(xiàn)代財(cái)政制度對接起來，這樣，政府采購的財(cái)政支出的價值就會得到彰顯，這有利于解決政府采購法制碎片化等問題。 

　　因?yàn)楝F(xiàn)代財(cái)政制度包括三個主要內(nèi)容，分別是公開透明的預(yù)算制度、現(xiàn)代財(cái)稅制度以及清晰的事權(quán)與支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的制度。將政府采購法制置于上述三大內(nèi)容中進(jìn)行考量，就能理解深化政府采購制度改革并不是一般層面的問題，而是現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建中的一個重大課題，也就需要深改委通過相應(yīng)的改革方案來統(tǒng)籌政府采購制度創(chuàng)新。對此，財(cái)政部門更應(yīng)該對這個問題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。 

　　如何將政府采購制度與現(xiàn)代財(cái)政制度進(jìn)行對接？主要包括以下三個方面的內(nèi)容： 

　　一是要發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政制度功能，有效平衡公平競爭與政府采購。 

　　現(xiàn)代財(cái)政制度功能就是十八屆三中全會確立的優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、保障國家長治久安等四個方面。優(yōu)化資源配置和維護(hù)市場統(tǒng)一是從經(jīng)濟(jì)的角度來分析的，那么從社會性的角度來分析則是促進(jìn)社會公平，這兩者如何進(jìn)行平衡，就是一個比較大的問題。 

　　經(jīng)濟(jì)性主要是強(qiáng)調(diào)公平競爭，競爭是落腳點(diǎn)，但是競爭要體現(xiàn)公平。過去為什么強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)，將公開招標(biāo)放在首位？是因?yàn)樾枰獜?qiáng)調(diào)公平競爭。何紅鋒教授談的搖號中標(biāo)實(shí)際上也是強(qiáng)調(diào)競爭，并且是以一種比較原始的方式來實(shí)現(xiàn)競爭公平。所以，我個人覺得在現(xiàn)代社會應(yīng)該取消最原始的搖號中標(biāo)方式。 

　　作為現(xiàn)代財(cái)政制度，就應(yīng)該將這兩者相統(tǒng)一，也就是必須要強(qiáng)化政府采購的公共政策功能。實(shí)際上，強(qiáng)化政府采購的公共政策功能也可以達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。這是因?yàn)槲覀兛梢詫⒐卜?wù)作為優(yōu)化資源配置的重要方式納入其中，通過更好的公共服務(wù)來促進(jìn)社會公平。這就印證了于安老師在《中國政府采購》雜志提到了一個非常好的觀點(diǎn)：政府采購可以分為保障性采購和職能性采購兩類。在過去，我們強(qiáng)調(diào)的是行政執(zhí)法，但現(xiàn)在由于財(cái)政功能的擴(kuò)張，政府服務(wù)功能的強(qiáng)化，政府本身也要提供公共服務(wù)，所以，政府需要服務(wù)性的職能性采購。也就是說，政府購買公共服務(wù)也是政府采購，需要規(guī)范以政府采購的方式來購買公共服務(wù)。對此，更加需要充分發(fā)揮財(cái)政功能平衡公平競爭與政府采購政策功能的關(guān)系。 

　　二是要建立清晰的事權(quán)與支出責(zé)任劃分相適應(yīng)體制，這是現(xiàn)代財(cái)政體制的需要。 

　　大家都關(guān)注采購需求，上午領(lǐng)導(dǎo)也強(qiáng)調(diào)了我們未來的政府采購制度的改革要以采購需求為統(tǒng)領(lǐng)。如何確定采購需求就需要進(jìn)一步往前走。只有在現(xiàn)代財(cái)政制度中清晰地劃定事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任，將兩者有機(jī)統(tǒng)一，才能夠準(zhǔn)確把握政府采購需求。也就是說，判斷政府采購需求的重要標(biāo)準(zhǔn)就是考量政府部門完成什么樣的事情，承擔(dān)了多大的事權(quán)。為了保障自身部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要一定的標(biāo)準(zhǔn)，為了向相對人提供相應(yīng)的公共服務(wù)也應(yīng)當(dāng)有一個標(biāo)準(zhǔn)，通過這樣的分類來確定采購需求，然后將這種需求與部門的支出責(zé)任相匹配，從而考察這種需求是否合理，支出是否適當(dāng)。在把握這種關(guān)系之后，對采購需求的判斷標(biāo)準(zhǔn)就有了明確的原則，否則難以對采購需求進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷。 

　　當(dāng)然，很多從事財(cái)政研究的同志認(rèn)為，清晰的事權(quán)與責(zé)任劃分相適應(yīng)，是特指中央和地方的事權(quán)和責(zé)任，其實(shí)這是不全面的，或者說是宏觀意義上的。在微觀上，我們政府采購也完全借鑒這種方式。政府部門要做多大的事情就給根據(jù)相關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)相應(yīng)的預(yù)算，然后根據(jù)批下的預(yù)算和政府做相應(yīng)的事情相匹配來確定采購需求。 

　　三是要全面按照績效管理的要求管理政府采購，實(shí)現(xiàn)政府采購的績效管理。 

　　2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，政府采購也要跟預(yù)算績效進(jìn)行關(guān)聯(lián)，也要推行績效管理。要將政府采購的內(nèi)控制度與政府績效管理相結(jié)合，這種績效管理是全過程的管理，與財(cái)政支出的要求是恰好對應(yīng)的：政府采購是財(cái)政支出，那么就要對政府采購進(jìn)行有效的績效管理。我注意到《中國政府采購》雜志在近期也組織了一批政府采購如何實(shí)行績效管理的文章，這里就對如何開展績效管理就不再詳談了。對政府采購進(jìn)行績效管理不僅與現(xiàn)代財(cái)政制度相對應(yīng)，也要與“放管服”改革相適應(yīng)。財(cái)政領(lǐng)域的“放管服”改革就是考慮政府部門事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的程度，進(jìn)而來按照預(yù)算績效進(jìn)行管理，更多的取消事前管理，將可以用當(dāng)事人、采購人來管理的交由當(dāng)事人與采購人管理。 

　　值得注意的是，在“放管服”改革之后，政府采購制度改革將發(fā)生新的走向：由過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃ПO(jiān)管。在過去，工程領(lǐng)域設(shè)計(jì)了一種監(jiān)理制度，就是企圖將整個建設(shè)工程的各個階段都監(jiān)管到，這就是一種過程監(jiān)管。而現(xiàn)在，主要是通過績效管理。我們提出要全口徑擴(kuò)大政府采購的范圍和對象，這更要依靠預(yù)算績效管理。這種新的變化與習(xí)近平總書記講的要加快加入GPA的要求是相吻合的。GPA協(xié)議有很多內(nèi)容都在強(qiáng)調(diào)要把政府采購納入一個國家的財(cái)政制度中，更加強(qiáng)調(diào)成員國的財(cái)政平衡。這都與財(cái)政制度管理相關(guān)。 

　　總之，只要把政府采購一些具體的問題認(rèn)識清楚之后，并將其納入現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中思考，政府采購法制一定有一個大的飛躍和變革。在這個意義上，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法統(tǒng)一銜接的空間就十分明朗了。