徐煥東：新形勢下進一步完善政采制度
2016年03月18日 09:04 來源：中國政府采購報 【打印】
步入“十三五”規劃新時期，我國社會經濟發展正在經歷速度變化、結構優化、動力轉換的深刻調整，對深化政府采購制度改革、提高采購質量和效率提出了更高的要求，特別是面對供給側結構性改革、政府資本與社會資本合作（PPP）推進、公共資源交易平臺規范整合等一系列新情況，政府采購制度如何進一步完善，如何積極有效應對新變化、新情況，更好地發揮其職能作用，仍然需要繼續探討和加深認識。
在當前的經濟形勢下，完善政府采購制度改革還需做好以下工作：
一是加強需求控制和結果評價，實現政府采購閉環管理
政府采購的理想狀態是起于科學合理的預算和采購需求，終于規范有效的供給，而長期以來我國政府采購實踐面臨最為突出的問題之一便是“開頭太大，閉口太松”的問題。政府采購首先就是為了滿足某種需求，就是“物有所需”。因此，恰當地、以盡可能低的成本和代價，獲得政府履行公共職責的貨物、工程和服務，既是采購科學化的根本目標和出發點，也是檢驗政府采購是否科學合理的基本標準。政府采購應更多地進行需求說明科學規范、需求中是否存在多余或不必要內容、需求確立主體及其責任等，保障真正實現物有所需。政府采購預算是政府采購管理科學化的重要手段，應通過需求、成本分析確定實際采購資金，然后編制采購預算。目前我國存在預先確定預算資金，然后根據資金數量編制采購預算的現象，應通過科學的采購預算編制和審批、公開程序，實現對采購資金、采購成本和采購目標的控制，以需求為導向，實現源頭控制。而從供應的閉口端來看，要最終實現需求合理性與供應有效性的縱向統一，需進一步健全采購履約驗收和結果評價制度機制，規范采購履約驗收行為,完善采購結果評價體系和激勵懲罰機制, 同時充分發揮評價結果對采購制度、采購預算、采購需求、采購評審等輔助決策功能，并構建起評價結果與政府采購信用體系的有效傳導通道。
二是立足公開透明和公眾參與，促進政府采購程序、過程和操作規范
政府采購被稱為“陽光采購”，人們常說陽光是最好的防腐劑，政府采購的全過程，都應該在公開、透明的環境中進行。實際上，對于政府采購而言，反腐需要透明度，提高采購質量和效率需要透明度，提高采購與供應對接的程度需要透明度，潛在供應商、社會公眾參與和監督政府采購也需要透明度。因此，公開、透明是政府采購科學、合理的最根本保證。
然而，在實際操作中，一些采購人、采購代理機構、供應商通過隱瞞政府采購信息、改變采購方式、不按采購文件確定事項簽訂采購合同等手段，達到虛假采購或者讓內定供應商中標、成交的目的。為了防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公平、公正，《條例》大大增加了公開透明的相關內容，但要增加政府采購透明度，決不僅僅是《條例》的幾款條文就能完全解決的，要貫徹到實際操作過程中，必須有嚴格的監督，對于不按規定公開的單位、機構和具體責任人，要依法進行處罰，同時依靠現代網絡信息技術，通過建立統一的采購網絡平臺，讓社會各方廣泛參與和監督，這樣才能真正提高政府采購的公開和透明，為實現采購規范化和科學化服務。
三是通過優化制度和政策設計，充分發揮政府采購的調節器作用
當前，供給側結構性改革已經按下快進鍵。財政政策是重要的需求管理工具，同時也是天然的公共政策和結構性政策，因而在整個供給側改革過程中，扮演著重要角色，也要求政府采購政策置于財政政策通盤考量、在更高的工作層次上積極作為。
政府采購涉及的結構性問題，主要有兩點：一是政府采購需求直接決定的供給結構變化，簡而言之，就是政府采什么，企業就要生產什么；另一個則是通過政府采購政策杠桿撬動的產業、區域等結構調整。從近幾年的發展情況來看，政府采購職能演變的一條顯性特征便是“外向性增長”，即從行政運行服務保障更多地轉向為社會公眾提供公共服務、為經濟社會發展進行宏觀調控，在這個過程中既實現了采購及結構的優化，又發揮了引導產業、區域以及市場主體發展走向的作用。面對供給側結構性改革提出的新課題、新要求、新任務，政府采購需要更加注重保民生、調結構、促發展，關鍵在于進一步促進保護型政策和驅動型政策的協調。
扶持性政策，追求更高層次的社會公平正義，典型的有中小企業、福利企業、監獄企業、不發達地區和少數民族企業扶持等；而驅動型政策，則最求更高的供給質量和效益，其中最為典型的創新驅動、綠色驅動。“十三五”規劃建議提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。供給側結構性改革也提出了去產能、補短板等經濟結構調整的部署。這些無疑都要求政府采購加大對新技術、新產品、新業態的政策傾斜，驅動舊業態加快技術更新與產業轉型，優化供給結構與質量。可以講，建立創新驅動型政府采購已成為應對經濟新常態最需彌補的一塊短板。此外，還應進一步健全綠色采購政策執行機制,豐富綠色采購工具箱，把政府采購的政策理念切實轉化為綠色生產力。
四是強化監督和制衡，實現政府采購良治善為
《政府采購法》在主體平等、“管采分離”基礎上構建的政府采購管理運行體系，在監管部門、采購人、采購代理機構、評審專家與供應商之間形成了一種制衡機制，即采購人決定“買什么”，而不“組織買”；采購代理機構“組織買”，而不“監督買”；監管部門負責“監督買”，而不參與“組織買”；同時供應商發揮內部監督作用。但《政府采購法》實施過程證明，這種主體之間的平衡并不穩固，存在行政干預破壞市場交易規則、代理機構存在泛行政化傾向、部門利益影響統一監管等現象。十三五時期的政府采購制度改革，要按照加快形成現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性的要求，著力破除地區封鎖、行政人為干預等破壞市場交易規則的行為；加強采購人內部管理制約，健全采購人對采購結果負責的制度機制；推進采購代理機構的專業化發展，提升采購人員專業代理水平和質量；按照“大采購”理念強化統一市場監管，提高監督管理的專業性、權威性、責任感；完善專家評審管理，細化和創新專家選拔、培訓、抽取、使用、共享、輪換等方面的工作；培育和樹立政府采購的契約精神，制定行業信用評價方法和標準，形成全國范圍內政府采購信用信息的互聯互通和互認共享。
五是推進互聯網、云計算、大數據與政府采購的深度融合
互聯網、云計算、大數據為代表的新一輪信息技術革命風生水起，互聯網與各領域的融合發展成為不可阻擋的時代潮流。從政府采購實踐來看,政府采購信息化建設非常重要，但整體來看，目前依然處于較低層級，與深化政府采購改革、提高政府采購效率的要求不相適應。因而，政府采購應充分利用互聯網、云計算、大數據等手段，通過兩者的深度融合，推進政府采購信息化建設，為新時期推動政府采購管理改革與發展、創新采購監管手段提供有力的技術支撐。
六是與相關事業法律制度規范相結合，形成更全面系統的制度體系
全面推進依法治國進程不斷加快，我國也逐步迎來各項制度清理、調整、建設的高峰期。從政府采購內部看，制度建設不僅如何面臨按照《條例》要求對各項法規制度清理修訂、細化補充等問題，也面臨適應新的改革實際修改政府采購法的問題。同時，政府采購與其他領域法律制度的交叉銜接問題，也變得日益突出。今后政府采購法律制度建設必然要依據全面推進依法治國的總體部署，不僅在全面系統的制度體系構建上不斷實現突破，而且要與其他領域法制建設形成無縫銜接、協調發展。
（徐煥東 中央財經大學政府管理學院教授）