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探索框架協(xié)議采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)（上）
2023年10月10日 08:52 來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
■ 史學(xué)軍
《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）將“小碎散”采購(gòu)活動(dòng)轉(zhuǎn)化為“合縱連橫”的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，并引入全生命周期成本理念，科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求，形成充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)第二階段的監(jiān)管職責(zé)。自2022年3月1日實(shí)施以來，《暫行辦法》有效解決了協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)出現(xiàn)的買得便宜用得貴、越買越貴、入圍結(jié)果和結(jié)算價(jià)格“兩張皮”等問題，對(duì)于規(guī)范小額零星采購(gòu)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
為加快框架協(xié)議采購(gòu)方式在全省域內(nèi)規(guī)范實(shí)施，山西省公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱中心）緊緊圍繞《暫行辦法》和項(xiàng)目實(shí)施情況，先后多次開展實(shí)地調(diào)研，全面摸清存在的問題并剖析問題形成的原因，進(jìn)而提出解決問題的對(duì)策，旨在探索一套框架協(xié)議采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化體系，引領(lǐng)全省框架協(xié)議采購(gòu)工作科學(xué)、規(guī)范、高效地實(shí)施。
山西省框架協(xié)議采購(gòu)工作基本情況
中心將探索框架協(xié)議采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化體系作為切入點(diǎn)和突破口，從采購(gòu)流程、采購(gòu)程序、操作規(guī)程、信息化建設(shè)等方面入手，積極指導(dǎo)各市中心開展采購(gòu)工作，引領(lǐng)全省框架協(xié)議采購(gòu)工作向前推進(jìn)。
——搭建框架協(xié)議采購(gòu)信息化平臺(tái)。按照《暫行辦法》的要求，在全國(guó)尚無經(jīng)驗(yàn)和案例可循的情況下，中心積極配合山西省財(cái)政廳，率先搭建了框架協(xié)議采購(gòu)信息化平臺(tái)，并于2022年7月投入運(yùn)行。該平臺(tái)搭建在省財(cái)政廳的電子賣場(chǎng)下，實(shí)現(xiàn)了與省政府采購(gòu)一體化平臺(tái)的對(duì)接，第一階段采購(gòu)結(jié)果在電子賣場(chǎng)上架，采購(gòu)單位在線上進(jìn)行采購(gòu)。具體來看，從采購(gòu)單位的角度，該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了在線申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃、在線下單、在線簽訂采購(gòu)合同、在線付款的全流程電子化；從中心作為征集人的角度，該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了第一階段征集入圍、第二階段管理的全流程電子化；從經(jīng)營(yíng)主體的角度，該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了在線參與征集活動(dòng)、在線簽訂框架協(xié)議、在線銷售產(chǎn)品（服務(wù)）的全流程電子化。
——率先實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目。在信息化平臺(tái)搭建完成后，中心以激光打印機(jī)作為首個(gè)采購(gòu)品目，在開展大量需求調(diào)查、專家論證的基礎(chǔ)上確定采購(gòu)需求、擬定采購(gòu)方案、編制征集文件、發(fā)布征集公告，于2022年7月29日實(shí)施了全國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)首個(gè)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目。截至2023年9月初，中心共組織實(shí)施了激光打印機(jī)、省財(cái)政廳為中小微企業(yè)購(gòu)買代理記賬服務(wù)、車輛保險(xiǎn)服務(wù)、乘用車、印刷服務(wù)、車輛維修和保養(yǎng)服務(wù)等6個(gè)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目，并指導(dǎo)各市中心開展了部分區(qū)域聯(lián)動(dòng)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目。
——制定《框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目組織實(shí)施操作規(guī)程》。結(jié)合調(diào)研結(jié)果，中心了解到全省迫切需要統(tǒng)一的操作規(guī)程來指導(dǎo)工作。為此，中心制定了《框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目組織實(shí)施操作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《操作規(guī)程》），并面向全省征求意見。隨后，中心共收到10條意見，經(jīng)分析研究采納了其中6條，并據(jù)此重新組織進(jìn)行了修訂。新的《操作規(guī)程》嚴(yán)格規(guī)范了采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的全流程、各環(huán)節(jié)，為開展框架協(xié)議采購(gòu)工作提供了制度保障。
——推行“承諾+信用”方法。為減輕經(jīng)營(yíng)主體的成本壓力，中心在實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目中大力推行“承諾+信用”辦法，即在資格審查環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體只需提供滿足相應(yīng)條件的書面承諾，不再提供財(cái)務(wù)報(bào)告、納稅社保等證明材料，從而減少了經(jīng)營(yíng)主體參與征集活動(dòng)的人力、財(cái)力和精力。如有不實(shí)情形，經(jīng)營(yíng)主體將依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，倒逼其強(qiáng)化遵紀(jì)守法、公平競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，有利于形成公開、公平、公正、誠(chéng)信的框架協(xié)議采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境。
存在的問題
——采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)制定難度大。山西省集中采購(gòu)目錄內(nèi)貨物類品目共25個(gè)，種類繁雜、參數(shù)多、分包復(fù)雜、最高限價(jià)難以確定，主要表現(xiàn)為：一是需求編制工作量大。鑒于打印機(jī)、臺(tái)式計(jì)算機(jī)、家具等品目對(duì)應(yīng)的產(chǎn)品數(shù)以萬(wàn)計(jì)，采購(gòu)單位若想開展需求調(diào)查，摸清產(chǎn)品的各項(xiàng)指標(biāo)參數(shù)，則需投入大量的人力和時(shí)間，導(dǎo)致工作量呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。例如，對(duì)于一般性的采購(gòu)項(xiàng)目，中心工作人員在1個(gè)工作日內(nèi)就能完成前期文件制作，而對(duì)于框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目，僅一個(gè)品目的需求調(diào)查，中心工作人員花10個(gè)工作日也難以形成需求初稿。二是需求編制專業(yè)性強(qiáng)。像電梯這類專業(yè)性要求高的品目，對(duì)工作人員的專業(yè)素質(zhì)要求也高，導(dǎo)致其采購(gòu)需求的制定更加困難。
山西省集中采購(gòu)目錄內(nèi)服務(wù)類品目共8個(gè)，需求編制困難重重，主要表現(xiàn)為：一是服務(wù)要求維度多。車輛維修和保養(yǎng)屬于區(qū)域聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目，需綜合考慮省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)實(shí)際需求，且采購(gòu)標(biāo)的有公務(wù)用車、摩托車、垃圾車、道路養(yǎng)護(hù)車等車輛維修，加上保養(yǎng)種類多、配件多。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。在印刷服務(wù)品目采購(gòu)中，中心嚴(yán)格按照省財(cái)政廳《關(guān)于省直部門印刷費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)》的要求，對(duì)公文印刷、資料匯編、單色、彩色宣傳頁(yè)設(shè)置了最高單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但各市財(cái)政部門并沒有出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)文件，市中心在執(zhí)行采購(gòu)時(shí)只能結(jié)合市場(chǎng)供給情況和地方經(jīng)濟(jì)情況確定最高限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。
——框架協(xié)議采購(gòu)信息化平臺(tái)功能不完善。目前，全國(guó)大部分省市框架協(xié)議采購(gòu)工作尚處于摸索階段，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，在框架協(xié)議采購(gòu)信息化平臺(tái)建設(shè)方面也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可供參考。中心使用的信息化平臺(tái)由于在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下搭建完成，因此還存在靈活性差、功能單一、測(cè)試不夠、技術(shù)響應(yīng)不及時(shí)等問題。例如，該平臺(tái)開始僅有貨物類一個(gè)模板，后面根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的需要增加了服務(wù)類模板，但鑒于服務(wù)類項(xiàng)目個(gè)性化差異較大，一個(gè)模板難以滿足實(shí)際工作的需要。又如，在印刷服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中，該平臺(tái)不具備經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一折扣率報(bào)價(jià)功能，而現(xiàn)場(chǎng)開發(fā)測(cè)試耗時(shí)較長(zhǎng)，直接影響了項(xiàng)目進(jìn)度。
——個(gè)別框架協(xié)議采購(gòu)結(jié)果不夠理想。貨物項(xiàng)目框架協(xié)議采購(gòu)的入圍供應(yīng)商是產(chǎn)品的廠商或者廠商唯一授權(quán)供應(yīng)商。作為全省貨物項(xiàng)目的征集人，中心希望更多的廠商參與到征集活動(dòng)中，也希望大品牌、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品能夠入圍，參與到第二階段采購(gòu)中，但從已經(jīng)實(shí)施的個(gè)別項(xiàng)目來看，結(jié)果并不理想。一是存在部分供應(yīng)商不了解的問題。有的供應(yīng)商對(duì)框架協(xié)議這種全新的采購(gòu)方式聞所未聞，根本沒有關(guān)注采購(gòu)活動(dòng)。例如，某大型保險(xiǎn)公司就因?yàn)椴涣私膺@種采購(gòu)方式而錯(cuò)過了報(bào)名時(shí)間，未能參加征集活動(dòng)。二是存在部分供應(yīng)商不會(huì)用的問題。有的供應(yīng)商雖然了解一些，但是看不懂、不愿學(xué)，導(dǎo)致不會(huì)用的問題。例如，在印刷服務(wù)項(xiàng)目中就有供應(yīng)商不會(huì)使用信息化平臺(tái)，未能成功解密，導(dǎo)致無法參加后續(xù)的評(píng)審活動(dòng)。三是存在個(gè)別大企業(yè)不重視的問題。個(gè)別規(guī)模大的供應(yīng)商習(xí)慣于老經(jīng)驗(yàn)、老辦法，對(duì)征集活動(dòng)不夠重視，其響應(yīng)文件制作得比較粗糙，因存在低級(jí)錯(cuò)誤而導(dǎo)致廢標(biāo)。
——第二階段對(duì)供應(yīng)商的管理機(jī)制不健全。目前實(shí)施的項(xiàng)目對(duì)第二階段的管理僅局限于價(jià)格管理，即入圍產(chǎn)品的成交價(jià)格不高于入圍價(jià)格，還沒有建立供應(yīng)商綜合考核和評(píng)價(jià)機(jī)制。例如，對(duì)不按時(shí)履約、以次充好、服務(wù)質(zhì)量差的供應(yīng)商缺少約束條款。另外，目前用戶反饋渠道局限于電話、微信公眾號(hào)等，缺少在線用戶反饋和評(píng)價(jià)模塊。此外，信用評(píng)價(jià)機(jī)制要與現(xiàn)有采購(gòu)一體化平臺(tái)對(duì)接，但財(cái)政部門尚未建立相關(guān)的量化指標(biāo)，也沒有系統(tǒng)開發(fā)的實(shí)際需求。
原因剖析
——對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)工作認(rèn)識(shí)不足。自《暫行辦法》出臺(tái)以來，中心部分工作人員認(rèn)為框架協(xié)議采購(gòu)方式就是將協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)換了一種說法，對(duì)法律學(xué)習(xí)的不深、不精、不專，導(dǎo)致存在用老辦法解決新問題的工作思路，沒有真正認(rèn)識(shí)到上述采購(gòu)方式的本質(zhì)區(qū)別，也沒有清晰認(rèn)識(shí)到中心作為征集人提出采購(gòu)需求的工作難度，更沒有認(rèn)識(shí)到經(jīng)營(yíng)主體響應(yīng)程度已成為影響采購(gòu)結(jié)果的關(guān)鍵因素，對(duì)整個(gè)框架協(xié)議采購(gòu)全流程工作量的估計(jì)、工作難度的認(rèn)識(shí)不夠到位。
——向先進(jìn)省市學(xué)習(xí)得不夠。自《暫行辦法》出臺(tái)以來，中心還停留在依靠以往經(jīng)驗(yàn)和自己對(duì)政策的理解來推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，向先進(jìn)省市學(xué)習(xí)得還不夠。例如，截至2023年9月初，江蘇省政府采購(gòu)中心已完成了集采目錄內(nèi)25個(gè)品目的采購(gòu)工作，位列全國(guó)首位，但中心尚未前往實(shí)地學(xué)習(xí)、當(dāng)面取經(jīng)。此外，中心對(duì)自身在全國(guó)所處位次還不夠明確，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、敢為人先的勁頭不足，缺乏定向發(fā)力、揭榜掛帥、勇爭(zhēng)一流的干勁。
——一體化推進(jìn)省市框架協(xié)議采購(gòu)工作力度不夠。中心與各市中心長(zhǎng)期以來在行政體制上不相隸屬，導(dǎo)致在框架協(xié)議采購(gòu)工作中各自為政，都是按照本級(jí)政府或財(cái)政的要求執(zhí)行采購(gòu)工作。中心基于上輪部分品目協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)到期的現(xiàn)狀，將工作重點(diǎn)放在了組織項(xiàng)目實(shí)施、信息化平臺(tái)建設(shè)上，沒有與市中心形成良好的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。筆者認(rèn)為，省中心作為全省框架協(xié)議采購(gòu)工作的帶頭人，缺乏總體的規(guī)劃和合理的分工，在精準(zhǔn)化研究、一體化推進(jìn)方面力度不夠，導(dǎo)致各市服務(wù)類項(xiàng)目需求編制投入大量重復(fù)勞動(dòng)力，出現(xiàn)同一品目采購(gòu)需求差異性大的問題，影響了全省框架協(xié)議采購(gòu)工作的整體進(jìn)度。
——破解信息化平臺(tái)“建用分離”問題的舉措不多。全省框架協(xié)議采購(gòu)信息化平臺(tái)建設(shè)單位為省財(cái)政廳，省中心和各市中心為信息化平臺(tái)使用方，存在明顯的“建用分離”現(xiàn)象。由于中心不是真正意義上的甲方，導(dǎo)致實(shí)際工作的需求承建方不能快速高效地響應(yīng)，嚴(yán)重影響了工作效率。針對(duì)這一現(xiàn)狀，中心在溝通協(xié)調(diào)、需求跟進(jìn)方面發(fā)力不夠，沒有對(duì)信息化平臺(tái)功能完善、故障修復(fù)、技術(shù)支撐等設(shè)置明確的時(shí)限要求，也沒有建立常態(tài)化需求對(duì)接機(jī)制，導(dǎo)致承建方對(duì)中心的需求不夠重視，信息化平臺(tái)支撐作用沒有真正發(fā)揮。
（作者系山西省公共資源交易中心政府集中采購(gòu)三處處長(zhǎng)）
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