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■ 劉慧

政府采購評估指標(biāo)體系

最新發(fā)布的《2017年公共采購評估》對政府采購數(shù)據(jù)的采集分析集中在世界180個國家和經(jīng)濟(jì)體。該報告通過對政府采購全生命周期的各階段和各方面的分析，挖掘出全球范圍內(nèi)最佳政府采購管理案例，發(fā)現(xiàn)不同國家（經(jīng)濟(jì)體）政府采購制度的障礙和堵點。

簡單來說，《公共采購評估》的評價內(nèi)容圍繞兩個維度、三個方面展開。緯度一是評估政府采購主要程序，即從需求評估到政府采購合同簽訂的各階段；緯度二是評估政府采購質(zhì)疑投訴體系。三個方面的評估包括：第一，公共采購的必要的程序，即投標(biāo)人及各類相關(guān)機(jī)構(gòu)（政府部門、采購機(jī)構(gòu)，政府許可頒發(fā)部門以及法院等）的工作程序；第二，相關(guān)各程序所需時間。即各當(dāng)事方進(jìn)行互動所需要的時間，以天數(shù)計算；第三，公共采購適用法律和規(guī)則。即法律、規(guī)章、規(guī)定、行政決定、法律判決、運行措施和辦法等與上述運行程序逐一對應(yīng)的水平狀況。具體來說，《公共采購評估》以公共采購全生命周期的程序和內(nèi)容展開，通過指標(biāo)體系進(jìn)行布局。

筆者以《2017年公共采購評估》報告為例，介紹一下公共采購評估指標(biāo)體系的具體內(nèi)容。如文中圖表所示，公共采購評估指標(biāo)體系包括八個重要領(lǐng)域，這八個評估領(lǐng)域作為一級指標(biāo)，一級指標(biāo)之下再分為二級、三級（或更多）具體指標(biāo)。對應(yīng)具體的指標(biāo)，分別給予具體的評價分?jǐn)?shù)或好壞程度評價。

如圖，第一個領(lǐng)域內(nèi)容是需求分析、招標(biāo)和投標(biāo)準(zhǔn)備階段。第一個領(lǐng)域內(nèi)容為一級指標(biāo)。一級指標(biāo)下設(shè)的二級指標(biāo)，包含3個指標(biāo)組。這3個指標(biāo)組具體為：第一指標(biāo)組是需求分析方面；第二指標(biāo)組是公開招標(biāo)是否為默認(rèn)的采購程序；第三指標(biāo)組是投標(biāo)準(zhǔn)備階段的政府采購信息和參與渠道方面。二級指標(biāo)中的3個指標(biāo)組分別對應(yīng)的三級指標(biāo)為：第一指標(biāo)組有三個三級指標(biāo)。第一是，采購部門是否對其采購需求咨詢私人部門和市場調(diào)研；第二是，若是咨詢工作是否公開公告；第三是，市場調(diào)研分析是否有章可循。第二指標(biāo)組無下設(shè)三級指標(biāo)。第三指標(biāo)組是投標(biāo)準(zhǔn)備階段的政府采購信息和參與渠道方面。下設(shè)七個三級指標(biāo)。分別為第一，在本國各個采購層面有無專門或?qū)俚恼少復(fù)ǖ溃坏诙欠窨稍诰W(wǎng)絡(luò)得到政府采購計劃、法規(guī)、通告、招標(biāo)文件、授予合同公告或中標(biāo)結(jié)果；第三，對投標(biāo)人的技術(shù)資金等資質(zhì)要求，由于安全原因的排除標(biāo)準(zhǔn)，以及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，合同主要條款，支付計劃等，是否在招標(biāo)公告和招標(biāo)文件中明確；第四，招標(biāo)文件是否免費；第五是，投標(biāo)人是否有機(jī)會向采購機(jī)構(gòu)提出澄清方面的問題；第六是，采購機(jī)構(gòu)回復(fù)投標(biāo)人澄清問題的時間；第七是，澄清回復(fù)的問題是否給與全體投標(biāo)人（方式可以用對外公布，或向全體投標(biāo)人發(fā)函，如果是會議中發(fā)問，留出會議的時間）。

此外，《公共采購評估》指標(biāo)體系的評價方法主要有計分評價、好壞程度評價、內(nèi)容有無勾選等。例如，評價政府采購電子化程度，指標(biāo)之一是“電子開標(biāo)使用頻率”，分為三個程度：“總是”“有時”“從不”。三個程度的計分方式是：總分最高得1分，“總是”計1分，“有時”計0.5分，“從不”計0分。采購合同的評價方面，指標(biāo)“政府采購合同的修訂和中止”提出問題如下：授予合同后、簽訂合同前，可否就合同價格、交貨時間、支付計劃進(jìn)行再次磋商？如果是肯定的，計為0分，如果否定，計為1分。“合同執(zhí)行過程中，采購人可否單方面修改合同條款”？若回答是肯定，則計為0分。

良好的投訴解決機(jī)制能夠增進(jìn)企業(yè)參與的信心，激勵更多的參與者，從而促進(jìn)競爭，降低政府采購價格和提高政府采購服務(wù)質(zhì)量，最終提升公眾對政府投資和開支的信心。因此投訴解決機(jī)制也是《公共采購評估》指標(biāo)體系的重要考察內(nèi)容。它重點考察各國（或經(jīng)濟(jì)體）質(zhì)疑投訴機(jī)制的質(zhì)量。盡管各國（或經(jīng)濟(jì)體）公共采購審理機(jī)制千差萬別，但關(guān)鍵評估各國是否能在政府采購各個程序和環(huán)節(jié)都給予供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的權(quán)利。考察內(nèi)容，一是看該國是否建立了公共采購質(zhì)疑投訴機(jī)制和體系；二是看該國公共采購質(zhì)疑投訴的時間、成本以及補(bǔ)償?shù)姆椒ā?/span>具體再對一級審理（初審）和二級審理（上訴）進(jìn)行評估。據(jù)悉，上述機(jī)制評估指標(biāo)是2017年新建的，重點考察各國是否具有獨立的二級審理機(jī)構(gòu)，上訴的成本如何，法規(guī)對補(bǔ)償和救濟(jì)的規(guī)定是否完善等。

另外，《公共采購評估》指標(biāo)體系對政府采購生命周期的各階段進(jìn)行全面的衡量，每個指標(biāo)以問題形式提出，單獨計分為0-1分，在對眾多問卷和評估數(shù)據(jù)相加后，以100分加權(quán)平均，形成0-100分的總分。得分接近100分的國家，顯示其政府采購的法規(guī)、措施框架的完整性以及與實際做法的銜接比較好；得分低的國家，證明其政府采購環(huán)境建設(shè)和改進(jìn)的空間較大。報告案例分析方面，注重選取那些具有政府采購好的做法、改革效果好、進(jìn)步較大的國家或城市。

兩份報告為全球公共采購改革帶來積極影響

首先，兩份報告形成全球公共采購的評價規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。唯有統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)方能進(jìn)行衡量與比較，排名的結(jié)果才是科學(xué)可信的。世界銀行《營商環(huán)境報告》的重要作用是對世界各國營商便利度情況進(jìn)行評估排名。目前《營商環(huán)境報告》已經(jīng)發(fā)布第17期。該評估激勵著世界各地的政府實施營商改革，目標(biāo)是促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。此外，《公共采購評估報告》生成兩項結(jié)果，一是排名，二是提煉典型案例。同樣的作用是顯示各國或地區(qū)政府采購的優(yōu)勢、特色以及不足，有助于政府部門分析問題的表面現(xiàn)象和其根本原因，也同時也能減少各國政府重復(fù)收集這些數(shù)據(jù)和分析的時間成本和資金成本。總而言之，兩份評估報告的真正價值在于，它們形成了完整可靠的評價指標(biāo)體系，建立了可供比較分析的數(shù)據(jù)庫，并可以運用到對經(jīng)濟(jì)、市場中的政府、相關(guān)部門、企業(yè)、組織等各個單元的分析和激勵機(jī)制中。所以，指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)庫的形成，一方面為各國政府和研究人員提供了分析工具；另一方面，奠定了營商環(huán)境和公共采購指標(biāo)體系架構(gòu)和數(shù)據(jù)口徑，成為電子化網(wǎng)絡(luò)化的重要基礎(chǔ)，各國經(jīng)濟(jì)政策制定的重要工具。

其次，兩份報告支持了各國經(jīng)濟(jì)改革和政府采購法規(guī)體系建設(shè)。營商環(huán)境12指標(biāo)領(lǐng)域和公共采購8個指標(biāo)領(lǐng)域，衡量的都是各國的法律規(guī)則的完整性，制度執(zhí)行的規(guī)范性，具體操作的有效性。研究報告表明，長期致力于制度環(huán)境綜合改革的經(jīng)濟(jì)體，在營商環(huán)境和經(jīng)商便利性方面排名最高。特別是政府采購評估，分析的是市場，問的是“政”事，推動的是政府資金管理、政府開支效率的進(jìn)步。通過報告結(jié)果的公開，大大改善了這一領(lǐng)域信息公開的狀況，促進(jìn)了各國相關(guān)法規(guī)的完善和改革，推動了全世界商業(yè)項目的創(chuàng)新和政府開支的下降。據(jù)悉，營商環(huán)境報告的誕生，推動了全球3500多項改革。在2017-2018年度，128個經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行了創(chuàng)紀(jì)錄的314項改革，直接改善了國內(nèi)營商環(huán)境。如，2006年，注冊一家企業(yè)平均需要47天，注冊所需要的費用占人均收入的76%，注冊資本相當(dāng)于人均收入的145%。而今，這項工作全球平均需要20天，所需費用占人均收入的23%。2006年，企業(yè)申請開業(yè)準(zhǔn)備、支付和納稅的平均時間為324小時，2017年，這一數(shù)字下降到237小時。公共采購報告對于公共市場的透明度促進(jìn)十分明顯，調(diào)動了法規(guī)的制定和執(zhí)行結(jié)果的審視，使得私營企業(yè)公平參與公共市場的程度和積極性提高。

最后，兩份報告為企業(yè)了解市場和“走出去”提供了“分析工具”。企業(yè)進(jìn)行市場分析或走向世界，前提條件是了解該地的規(guī)則，而對市場最擔(dān)心的不公平和不透明的規(guī)則或環(huán)境。克服這兩個問題的唯一辦法是政府要對營商環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，通過法律和規(guī)章這個利器來保證市場的公平和透明，治理出現(xiàn)的問題。因此，營商環(huán)境的核心是法規(guī)的建設(shè)，世界銀行評估的指標(biāo)也是圍繞著各國有關(guān)營商的法規(guī)進(jìn)行考核。大型企業(yè)可能有能力建立專門機(jī)構(gòu)、開發(fā)專門的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行上述研究分析，但是對于眾多中小企業(yè)來說，成本和信息來源等等都是巨大的障礙。公共采購評估一方面建立的數(shù)據(jù)指標(biāo)體系，為企業(yè)提供了直觀和規(guī)范的分析工具，同時，報告的發(fā)布促進(jìn)了各國越來越多關(guān)注本國政策和法律的實施效果，關(guān)注解決中小企業(yè)面臨的問題，從而最終為企業(yè)提供更多商業(yè)機(jī)會，促進(jìn)了本國商業(yè)發(fā)展。

（作者單位：國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所）